坚持军民融合大力推进省域“两防一体化”建设
来源：国家人防办
2013-07-01
随着经济社会的快速发展，信息化程度日益提高，城市基础设施网络化、建筑结构立体化、生活工作环境复杂化，各种灾害事故、突发事件发生的频率越来越高、危害越来越大，给经济发展、社会稳定和人民生命财产构成巨大威胁。加快“两防一体化”进程，逐步实现人防向民防转变，是人防发展的必由之路，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是经济社会发展的迫切需要和真正实现“平时作为大、战时能力强”目标的根本途径。我们必须根据有关法律法规及中共中央、国务院、中央军委关于“两防一体化”建设的一系列重要指示，特别是汶川地震的一些启示，深入贯彻落实第六次全国人民防空工作会议精神，坚持军民融合重大战略，切实把“两防一体化”作为人防改革的主攻方向和重要任务，着眼提高认识、着手把握全局、着力探索思考对策措施，抢抓机遇，乘势而上，大力推进“两防一体化”建设。
人民防空必须着眼国家安全与发展战略全局，“坚持战时防空与平时防灾救灾相结合”，着眼长远建设，搞好统筹规划，大力提高人防工程的整体抗毁能力和人防队 伍的快速反应能力、应急救援能力，使人防建设与国家经济建设相协调，与现实军事斗争准备和遂行多样化任务需求相适应。
一、更新建设观念，正确把握“两防一体化”能力建设的发展方向
“两防一体化”能力建设是人防建设的核心，是有效履行人防使命的前提和基础。我们必须站在新的历史起点，深化理解职能任务，不断增强使命意识，以新的理念、新的思路引导人防“两防一体化建设”沿着正确的方向发展。
要树立“防空为本、防灾为要”的建设理念。战时防空、平时防灾，是人防的双重职能和建设目标。防空是根本职能，防灾是现实需要。人防建设是我国国防建设的重要组成部分，必须始终坚持把“防空防灾一体化”能力建设作为提高人防应急能力的重要内容，作为保卫国家和人民生命财产安全的具体实践，作为全面建设小康社会的有力保证，作为推动人防又好又快发展的重要环节。未来一旦发生战事，必将首批动员，支援配合野战和要地防空，或单独遂行保存战争潜力和消除空袭后果的任务。同时，人防平战结合的特点，又决定了它是一支突击队和保障队，需要在应对突发事件、抵御抗击自然灾害中发挥作用，担负起平时防灾应急的重要任务。因此，人防建设要以“防空为本、防灾为要”为指导，立足防灾，着眼防空，既考虑平时参加当地生产建设和遂行防空作战任务的需要，又围绕战时防空和遂行作战任务的要求，按照战斗力标准筹划平时建设，以强化防灾功能促进打牢防空应战基础，以平时防灾应急行动提高战时防空应战能力。
要确立“应对多种安全威胁、完成多样化任务”的发展理念。十七大指出，加快中国特色军事变革，做好军事斗争准备，提高应对多种安全威胁，完成多样化任务的能力。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中指出：“我们必须统筹经济建设和国防建设，走出一条中国特色军民融合式发展路子，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。”这是我们党着眼全面增强国家战略能力、实现中华民族伟大复兴做出的重大战略决策。这一目标既阐述了新时期国防建设的发展方向，又拓展了人防“两防一体化”能力建设的内涵。
我国发生的严重雨雪灾害和汶川特大地震灾害，更加凸显了安全威胁的复杂性和现实性，应对多种安全威胁已成为新形势下我们紧迫而艰巨的战略任务。加强人防建设，必须着眼于应对安全威胁、完成多样化任务，针对当前面临的问题，认真查找基础性工作存在的短板和弱项，抓住影响“两防一体化”能力建设的关键环节，下决心把基础性工作搞扎实，把基本问题解决好，不断打牢建设根基，推进“两方一体化”能力建设由应付一般应急行动向应对多种安全威胁转变，由遂行单一作战动员向完成多样化军事任务转变，进一步提高建设的层次和起点。
要确立“防灾做先锋、防空当拳头”的使命理念。防空防灾一体化，是人防的职能所系、使命所在。人防队伍作为国防后备力量的重要组成部分，无论是平时抗洪抢险、抗震救灾，还是战时防空，都将首当其冲、履行重要使命，可以说是平时防灾的先锋、战时防空袭的拳头。因此，要正视人防建设的地位和作用，自觉克服“轮不到”、“用不上”、“后备后用”的错误认识，按照平时防灾的标准，战时防空袭的要求，大力推进“两防一体化”能力建设，打牢基础，积蓄力量，确保在关键时刻，能够拉得出、用得上、起作用，不辱使命、圆满完成任务。
二、着眼持续发展，突出抓好人防“两防一体化”能力建设的中的工作
人防“两防一体化”能力建设涉及方方面面，要抓得具体工作很多，面临的矛盾问题不少，必须着眼全局，把握关节、重点突破。
着力提高编组质量。在总体上，要贯彻“精编防灾、整编防空”的指导思想，切实按照编制、岗位把人员配强，并建立一定规模的应急专业队伍，保证成建制遂行“两防”任务的需要。要抓好人防干部队伍建设，按照平时可用、战时管用的原则，切实把用时能拉得出、善谋略、通指挥、会打仗的人才编进人防专业队干部队伍，保证平时能随队参训、用时能带队出征。在编组布局上，要按照有利于均衡负担、有利于解决工作矛盾、有利于提高队员质量的原则，向工作性质相同、工作或生产稳定、适龄人员较多的单位拓展。在编组方式上，要打破传统的编组模式，根据兵员的流动和流向，实行模块化编组，达到编训一致、编用一致的要求。在编组机制上，要建立人武与人防系统编兵配干协调机制，避免“重复编兵、一兵多用”的现象，共同提高兵员编组质量。
切实强化训练。要开展全要素训练:根据战斗力要素构成，围绕提高核心战斗力，突出关键性岗位和重点内容，采取精训骨干的方法，切实把该训的人员训实，必训的内容训全，关键的环节训强，打牢成建制形成战斗力的基础。要按照行动上是指挥员，训练上是教练员，政治上是指挥员和一人多用、一专多能的要求，采取多种措施，加强自身建设，着力提高干部的组织指挥能力、教学组训能力、管理教育能力、综合协调能力和创新发展能力;通过集中培训、人武干部帮带和岗位锻炼等形式，不断提高干部的组织指挥能力。要改进训练方法:基地成建制训练，应根据平、战时期担负的任务进行有针对性的训练;复杂专业训练，应采取跨建制统训和挂钩带训的办法;在岗自训，应注重平时、战时通用专业的接口补差;整体训练，应围绕使命课题，组织实兵演练。要整合训练资源:按照军地军民融合发展的思路，探索构建区域性协作保障模式，统筹预备役部队、民兵、人防、公安等训练基地建设，整合教学力量，完善训练保障条件，加快推进“三化(基地化、模拟化、网络化)训练，研究构建复杂条件下防空袭训练环境，推进人防训练转变。不断提高战备水平。要完善细化方案计划，逐级修订完善动员集结和各类平战行动预案，配套保障计划，明确动员时限、集结地域、行进路线，确定抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信、运输等专业队的功能。要科学落实物资储备:适当控制实物储备数量，采取军地联保、联储的方式，健全预征预储机制，完善货币、动态和计划储备措施，减轻平时维护管理负担，保证遇有情况能随时购置、征用到位。要改善优化指挥手段:利用现有信息化指挥基础平台，搞好建设成果转化和综合功能升级改造，完善平时防灾与战时防空行动一体化直呼功能，实现指挥和信息共享。加强机动指挥、固定指挥、和军地联合指挥手段建设，提高“两防”指挥能力。
全面加强人员管理。遵循思想政治工作导，靠规章制度治，靠严格训练养，靠各级合力抓，靠干部模范作用带的思路，拓展管理领域，实行科学管理。要针对人防专业队平时“官不在岗、兵不在营”的实际，加强对他们的动态管理，制定教育、经济、法规等辅助管理措施，建立外出请假、定期报告、联系联络等制度，充分发挥编兵单位和家庭成员的作用，随时掌握人员在位情况和联络方式，确保遇有情况能够迅速召集到位。在集中训练和活动期间，要严格落实训练规定，加强管理和作风养成，打牢“兵”的基础。
三、改进工作作风，不断增强人防建设科学性和有效性
工作作风决定工作质量，影响发展动力。当前，人防“两防体化”能力建设总体情况是好的，但也不同程度地存在着图形式走过场、建用脱节、弄虚作假、降低标准和基础工作不扎实等问题。因此，必须改进工作作风，在科学指导和推进建设上求真务实、见成效。
要大兴求真务实、真抓实干之风。牢固树立真打实战思想。建设规划要围绕提高战斗力来设计，基层工作要围绕提高战斗力来开展，人、财、物投入要围绕提高战斗力来统配，工作成果要用战斗力标准来衡量，按照实战的要求统筹各项建设。坚持实践检验标准:充分利用平时执行急难险重任务等有利时机，锻炼人防成建制应急动员、快速机动和配合保障能力，检验编组、训练、战备和保障能力，把实践运用与革新手段相结合，提高“两防一体化”能力建设水平。注重工作实效:各项建设的筹划部署、组织实施和检查考评，都要坚持重实效、求实绩，都要尊重科学、尊重规律、都要依法指导和开展工作，确保取得实实在在的效果。
要强化改革创新，知难而进之风。新形势下，社会环境和条件发生了很大变化，人防“两防一体化”能力建设面临着许多突出矛盾和问题。必须树立迎难而上、知难而进的思想，敢于正视问题，积极破解难题。要自觉适应形势任务，深入研究人防“两防一体化”能力建设的规律，围绕优化自身发展环境，立足自主创新，努力攻坚克难。特别要结合市场经济条件，深入研究人防工作动态管理、改进编组模式和组训方法、健全通用装备器材征用储备机制、提高基层建设质量等问题，切实拿出新对策，提出新办法，用理论研究成果指导工作实践。
要树立坚持标准、严谨细致之风。人防“两防一体化”能力建设，是一项关系长远发展的工作，必须坚持高标准，把工作考虑得细而又细、抓得紧而又紧，以一抓到底的韧劲，保证各项任务的落实。特别是队员编组，必须按照编组落实，决不能随意变通，建“盆景”做“样子”。搞以点带面，彻底解决“续编”、“空编”问题。要严格训练标准，该实战的搞实战，该夜训的组织夜训，该野外训的要拉到野外，坚持从难从严要求，整体联合实施，着力解决好人防训练低层次徘徊问题。要细化战备标准，方案计划与任务要一致，物资器材与野外保障要配套，携行装具与使用人员要对应，提高精细化管理水平。要引入科技机制，研究开发“两防一体化”能力评估系统，对综合能力进行定量与定性的科学评估和工作评估。
四、“两防一体化”的实现途径
“两防一体化”建设已进入关键阶段。根据当前形势，结合我省实际，我认为应按照“高起点开局、高标准建设、跨越式发展”的思路，着眼于未来防空袭作战的需要，立足于平时城市灾害事故的防护与救援，使防空防灾有机结合、互相促进、共同发展，积极稳妥地推进防空防灾一体化建设。
（一）在争取领导重视支持、协调部门齐抓共管上下功夫。首先要积极宣传领导，争取领导重视和支持。实践证明，哪个地方军地领导重视，“两防一体化”步伐就快，反之工作难以开展。因此，要积极宣传领导，将“两防一体化”摆上重要位置，在政策、财力、物力上给予倾斜；将“两防一体化”建设纳入议事日程，纳入任期目标，纳入国防和地区经济社会发展目标，纳入政绩考核内容。其次要协调配合，齐抓共管。人防部门要充分发挥综合协调职能，调动有关部门的积极性，密切配合，主动参与，各司其职，齐抓共管，切实形成合力。
（二）在建章立制、科学定位上下功夫。一是出台法规政策。目前我国出台了一些防灾救灾、应急救援方面的专项法律，如《防震减灾法》、《消防法》、《防洪法》、《安全生产法》等，但相关民防工作和综合防灾救灾、应急救援还没制定统一的法律法规。要积极提出建议意见，健全有关法律法规，形成比较完整的民防法规体系，以法的形式明确民防概念内涵、职能职责、体制机制、各级各部门及公民的责任和义务等重大问题。二是科学定位。各级政府成立处置突发公共事件应急机构以后，大部分地区人防民防部门的地位和职能还不太明确。应将人防民防部门纳入政府应急机构，作为其成员单位并科学定位职能，力争“综合协调、系统保障”，做到“到位而不越位”，避免大包大揽或推卸责任。
（三）在提升能力、发挥作用上下功夫。一是提高战备综合保障能力，发挥抢险救灾应急救援作用。以人防指挥自动化系统建设为核心，突出抓好指挥自动化网络、空情接收系统，防空防灾警报系统和电子地理信息系统建设，为党委、政府提供应急指挥平台；优化结构、充实力量，加强训练演练，提高人防民防专业队伍遂行任务能力，为应急救援抢险救灾发挥主力军作用；科学规划、合理布局、提高质量，加强人防工程和疏散地域建设，为公众应急疏散和紧急避难提供场所。二是提高自我发展能力，发挥对经济社会发展的助推作用。合理开发和利用既有人防工程，增强城市综合服务功能，拓宽渠道，多方融资，以自身“三个效益”促进经济社会可持续发展；发挥专业技术优势，在地下空间开发利用中将兼顾人防要求与城市整体建设有机结合，促进资源优化配置，为城市建设发展拓展空间。三是提高依法行政能力，在构建和谐社会中发挥作用。加强机关“准军事化”建设，提高干部职工队伍素质，树立人防民防系统良好形象；严格依法行政，努力提高工作效率、服务水平和质量；紧紧围绕党委、政府中心工作，狠抓工作落实，为“两防一体化”建设作表率、当标兵，以作为赢得地位。
五、应抓好的几个方面问题
对于如何搞好“两防一体化”工作，近年来，一些省、市已经进行了有效的探索和实践，积累了一些经验。1999年，河北省按照“以承担化学事故应急救援为重点，兼顾其他与人民防空关系紧密的救援，组织协调社会有关方面力量，消除事故(灾害)后果，推进人民防空与应急救援一体化”的思路，在石家庄等五个城市开展了化学事故应急救援试点，在取得初步经验后，从2000年开始将此作为人防工作改革的一项重要任务，向全省各市人防部门做出部署，县级人防部门的专业队伍，也在按照“两防一体化”的要求组建。但从我省乃至全国范围看，“两防一体化”工作还处于探索起步阶段，尤其是各省、自治区，所辖各城市情况差别较大，防救重点不尽相同，领导层对这项工作的认识程度也不尽一致。如何把这项工作开展起来，坚持下去，有待研究解决的问题还很多。我认为，推动“两防一体化”工作，并使之走上制度化、规范化轨道，应着力抓好以下几个方面的工作。
一是政策推动。开展“两防一体化”，是一项涉及面广、政策性强的工作，是人防平战结合和经济社会发展中的一件新生事物，要在全省范围内展开，需要有明确的政策措施。在这项工作中，省级部门的主要任务是宏观指导，总体调度，出台政策，推动各市以政府行为抓好落实。为此，应把“两防一体化”工作作为人防工作改革和更好地服务经济社会发展的重大课题，深入研究，精心谋划，主动与省直有关部门和各级政府、军事机关沟通协调，阐明利害；积极为省政府、省军区当好参谋，站在落实“三个代表”要求的高度，着眼全省经济社会可持续发展和深化人防工作改革，大力提高人民防空建设水平和战时、平时的服务保障能力，提出实施“两防一体化”的意见建议，以省政府、省军区或省国防动员委员会的名义出台开展“两防一体化”的政策措施，确保其高起点开头、起步。
二是制订规范。围绕“两个适应”、“两个需要”和遂行防灾救援任务，对“两防一体化”工作的领导体制、运行机制和机构设置，人防部门与其他有关部门的防护职责界定和任务分工，建立社会救援网络等方面的问题，提出明确要求；对事故灾害风险评估、分门别类制订防灾救灾预案和各项保障计划、完善指挥通信手段、整组专业队伍以及器械装备配备等明确标准，做出规范，并督导各级各部门抓好落实，确保“两防一体化”工作沿着规范化轨道发展。
三是强化保障。健全完善的法律规章是实施“两防一体化”的最终保障。为确保“两防一体化”工作的生命力，省级部门在实施组织指导的过程中，应把建立健全有关“两防一体化”的法律规章作为一项重要工作。认真研究国外民防法制建设的经验，深入总结本省和全国“两防一体化”工作中的经验，充分利用省人大、省政府在制定地方性法规和发布政令方面的职能，围绕深入贯彻《人民防空法》、本省《实施办法>及其他有关法律、规章，根据“两防一体化”工作需要，着眼由人防向民防转变，狠抓政策、法规的研究制订和完善配套，把“两防一体化”工作纳入法制化轨道。
四是分类指导。由于各地区情况不同，在普遍推动的同时，应注意研究各地市的特点，根据经济社会发展的不同需要，对各市进行分类指导，不能用一种模式、一个标准。只有把实施“两防一体化”的切入点、结合点找准了，才能最大限度地发挥其服务、保障作用，才能得到社会的广泛认可和有力支持，从而通过实施“两防一体化”，奠定由人防向民防转变的坚实基础。
