论无照经营监管中存在的问题及对策
无照经营是指未经工论无照经营监管中存在的问题及对策商行政管理机关核准登记，领取营业执照，擅自从事生产经营活动的一种较为严重的违法行为。它的存在冲击了有照经营，破坏了市场公平竞争秩序，严重损害国家和消费者的合法利益，影响社会和谐稳定。由于各种原因，无照经营行为屡禁不绝，已成为影响管理部门形象和建立良好市场秩序的“顽疾”。如何根治无照经营这一经济毒瘤，是摆在我们面前的一个重要课题。为此，我们结合整治无照经营的工作实践，专门对当前无照经营的现状及特点进行了调查，对无照经营监管中存在的问题、成因及治理措施有了一些新的认识和思考。
一、无照经营的现状及特点
1、从地域分布上讲，无照经营行为是城市少、农村多；固定门店少，流动摊位多。有个别无照经营行为具有较强的隐蔽性，不法经营者利用自己住所或租借别人的住所，暗中从事生产经营活动，逃避工商部门的监督管理。
2、从审批环节上讲，涉及前置审批的无照经营户较多，而且涉及前置审批越多，无照率就越高，没有前置审批的无照经营户较少。
3、从经营规模上讲，经营规模大的无照率较低，小规模经营户无照率较高。
二、无照经营监管中存在的问题及原因
几年来，虽然通过工商部门积极努力的整治，无照经营现象逐年递增之势得到了较好遏制，但还有一定量的存在。除经营户自身原因外，还有监管部门的原因。
（一）片面追逐利益和法制意识淡漠是无照经营存在的主观动因。
无照经营进入市场准入的成本为零，并可以自由地进入和退出市场,一些经营者法律知识缺乏、信用意识淡薄，不顾国家法律政策的规定，擅自从事经营活动。主要有以下几种情况：
一是法盲户，此类经营户文化素质较低，法律知识缺乏，不知道经营需要领取有关证照，更不知道办什么证照、如何办理证照、为何要办照，是查处取缔无照经营的重点；二是观望户，此类经营户多为新开张经营，主要是看别人是否有证照，有“他人不办，我也不办”及“混过一天算一天”的侥幸心理，是查处取缔无照经营户的热点；三是钉子户，此类经营户一般经营时间较长，有些还从事一些非法经营活动，公开抵制监管、对抗执法，是查处取缔无照经营的难点。
（二）前置审批体制不科学是导致无照经营存在的主要的客观外因。由于审批体制上的原因，导致某些前置审批成了经营者顺利进入市场的障碍。
一是审批项目繁多。《行政许可法》颁布实施后，虽然经过多次清理，但目前国家工商总局下发的企业登记前置审批参考目录中仍然有112个前置审批项目，而实际工作中涉及的审批项目远不止这些。二是审批费用过高。大量的前置审批提高了市场准入的门槛。例如：从事饮食行业领取《卫生许可证》，每户要交抽检费、健康证费。对山区一个只卖“一条烟、两瓶酒、三袋副食”的小店，无疑费用过高。三是审批部门协调不足。审批工作不统一，不同步，影响了市场准入。有些经营项目涉及到多个审批部门，前置审批文件的有效期各不相同，给经营者带来诸多不便，也使工商部门无所适从。有的业户营业执照还未领到手，前置审批手续已经过期；有的部门只核发证件，不履行监管职责，使行政审批流于形式。例如：从事饮食业的服务人员处在时常变动的状态，当初开业时卫生部门核发了健康证的人员早已变动，而新从业人员根本没有健康证。但因为后续监督跟不上，使健康证的发放流于形式。
（三）职责不明、执法不严是无照经营存在的人为因素。
《无照经营查处取缔办法》对部门之间的“监管顺序”及“主次责任”未作明确规定，相当部分许可审批部门对相关的无证无照经营行为“熟视无睹” ，有“重审批、轻监管”、“只审批、不监管”的现象。这些都给工商部门造成很大的责任压力和执法困惑，很多因前置审批“门槛”等体制性障碍造成的无照经营现象，单纯依靠工商机关采取“堵”的办法，不仅难以解决，而且容易激化社会矛盾。另外，在执法过程中，由于受人员素质、人情风盛行等因素的影响，有些执法人员办人情照、发人情证，导致经营者摆人情摊、开人情店。在调查中发现，有30％的无照经营与执法不严有直接关系；有50％的无照经营是由于前置审批手续不全造成的，而有关审批部门却听之任之，没有进行日常巡查，没有组织有效的市场监管，无形中加重了工商部门的执法任务和压力。
三、无照经营整治对策
无照经营原因复杂，“久治不绝”，涉及多个政府职能部门。 因此，无照经营整治和长效管理仅靠工商部门一家是不够的，需要整合管理资源进行综合治理。我们建议：
（一）加大宣传力度、营造舆论声势。
相关职能部门要加大对法律法规的宣传和对经营者的教育力度。加大宣传教育工作多形式、多层次的宣传教育，特别是要把宣传的重点放在重点行业和城乡结合地带。不但要利用各类宣传媒体宣传无照经营工作和整治的必要性，还要把宣传工作与各类工作有机结合，带入到各项工作之中。在日常巡查过程中，采取发放宣传材料，设立咨询服务的方式，面对面向经营业户宣传政策，使他们认识到无照经营的危害性，提高守法经营意识，营造依法经营光荣、违法经营可耻的社会氛围，消除他们的观望心理，引导有照经营。同时在宣传中告知办照程序和所需提交的文件、证件，让办照户不走冤枉路。
（二）按照“谁发证（照）、谁审批、谁负责”的原则，取缔无证（照）经营。
工商部门主要负责查处无须取得许可证（批准文件）或已经取得许可证（批准文件）而未依法领取营业执照的行为；环保部门查处未经许可而从事涉及环境保护的经营行为，或许可证有效期届满未按规定重新办理行政许可，擅自继续从事经营活动的行为；卫生部门查处未经许可而从事食品、餐饮等经营行为，或许可证有效期届满未按规定重新办理行政许可，擅自继续从事经营活动的行为；城管执法部门查处城市流动商贩和室外无证无照经营行为。同时结合审批制度改革，切实降低准入门槛，简化审批程序，建立和完善职能部门信息共享制度，确保管理职能的落实到位。
（三）加强部门协作，对无照经营实行综合治理。
建议建立“政府牵头，各相关部门分工负责、齐抓共管”的无照经营查处取缔执法机制。一方面，工商部门和有关审批部门发现涉及各自部门职责的无照经营行为后，不得向其他部门推诿，应当立即依法查处；另一方面，对于应当取得但未取得前置审批部门发放的许可证而从事无照经营的，应以许可审批部门为主、工商部门协助查处；对单纯未取得营业执照而从事无照经营的，由工商登记部门负责查处；对拒绝、阻碍执法的行为，应当向公安机关发行政建议，由公安机关依法处理。建立对无照监管情况的通报制度，使部门之间配合更加密切，监管更加到位。公安、环保、文化、卫生等前置审批部门在实施各自职责的专项检查中发现无证无照或有证无照的，在督促其办证的同时，将情况通报给工商部门；工商部门在日常检查中发现无照经营行为涉及前置审批或者经营范围须经前置审批的，应向相关部门反馈情况。
（四）区分具体情况，坚持引导与管理并举。
按照《无照经营查处取缔办法》的规定，通过疏导、扶持可以解决证照问题的，应当教育、引导当事人依法补办有关手续、合法经营。对无证无照从事需要前置审批经营项目的，严重危害人身健康、财产安全或危害环境的，拒不听从市场管理和执法人员劝导的，要坚决依法进行查处。执法实践中，行政执法部门主要采取查封、罚款等措施予以取缔，对这种多次从事无照经营的行为，要从严、从重予以处罚。
（五）突出行业和重点，加大监管力度。
一是加强对重点行业的监管。按照分类管理的原则，以从事涉及人民群众身体健康、生命安全、公共安全、环境保护等重点行业为重点监管对象，对地下食品、药品等生产加工窝点和从事易燃易爆、生产性废旧金属等行业的无照经营者，坚决取缔。二是加强对重点区域的检查。以城乡结合部、山区和外来人员集聚的区域为重点，加强日常检查，及时掌握无照经营动态情况，并积极采取查处措施。三是加强对出租房管理，教育房主和承租人依法办照的意识和自觉性，把禁止无照经营列入租房协议中并承担相应的责任。对擅自出租自有住房，为无照经营者提供经营场地的，在查处和取缔无照经营的同时，也可对非法出租行为进行处理。四是加大整治力度遏制无照经营蔓延。按照国家整顿和规范市场经济秩序工作的要，充分依托社会力量，发动广大群众，鼓励群众对无照经营举报，一旦得到无照经营举报，工商部门及时予以查处和取缔。
无照经营的监督管理是一项长期性工作，也是一项综合性的工作，只有动员和发挥社会力量形成一种齐抓共管的监管合力，才能达到监管的目的。
