三、失地农民市民化的社会保障的对策思路
( 一)以提高失地农民征地补偿费用为前提
随着城市化进程的加快, 出现了大量土地被征用的情况, 造成了失地农民既丧失了拥有土地而获得的基本生活保障, 同时又因其身份的限制使得失地农民难以享受到与城镇居民同等的城镇社会保障权利。而且, 土地的征用和补偿方式的不当, 引发了一时难以妥善处理的失地农民安置问题。在征地补偿中普遍存在征地力度偏高, 补偿水平过低, 征地补偿计划经济色彩浓重, 征用土地的收益分配机制不合理,征地补偿费与政府出让征用土地的收入差距悬殊。提高失地农民的征地补偿费用, 成为建立和完善失地农民社会保障制度的前提。
应转变征地补偿方式, 逐步实现由“双轨制”转向市场化补偿方式；应改变征用土地的收益分配机制, 实现政府和失地农民得大头, 集体拿小头的收益分配机制, 并加强对农村集体经济组织内部征地补偿费使用与分配的审计监督和群众监督, 提高征地补偿费使用的合法性、合理性和效率性; 应科学界定农民的土地财产权, 以土地的市场价格为基础。既要考虑土地的实际最佳用途、级差收益、以及取消农业税后土地收益增加等因素, 也要参考城镇居民的生活水准。现实 中, 土地价格应该是一个完全市场化的行为过程, 应该是一个以人为本和以民为本的实践活动;应将妥善解决失地农民的基本生活、就业培训和社会保障作为制定征地补偿标准的重要依据。因征地而失去土地的农民, 已经是在市民化的 农民, 其生产和生活方式必然会完成市民化的过程。不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定, 而应该按照其市民化后的生产和生活方式来确定, 保障失地农民能够在城市生存和发展下去。
( 二)以留足失地农民社会保障基金为基础
政府给予农民的征地补偿太少, 特别是对于因为公共工程或公益性项目被征用土地的农民。土地价值在不断增值,尤其是郊区土地资源被完全城市化了之后, 土地价值翻番增长, 动态计算未来的现值收益, 政府从土地差价中以一定的比例提出一笔特别的基金, 作为第一要务, 用于解决所有失地农民的社会保障问题。对失地农民的养老、医疗和失业问题作出合理的政策安排。这部分基金如何有效地增值, 则需要加强基金监管, 进行理性投资。伴随城市化进程, 政府将 这些基金用于城市公共投资项目则可以带来稳定的收益。被征地农民社会保障基
金要专款专用, 独立核算, 任何部门、单位和个人都不得挤占、截留、挪用、转借或擅自将基金用于其他用途的投资。国家工作人员在被征地农民社会保障资金管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的, 要依照有关规定追究行政责任; 构成经济犯罪, 依法追究刑事责任。
因此, 土地征用补偿机制的法制化是迫切需要的, 必须按照《物权法》关于安排被征地农民的社会保障费用的规定：“征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用, 安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益。”尽快出台新的有关农村集体土地征收征用的法律法规, 解决大量集体建设用地擅自转让、出租转让、联营联建、私下交易, 集体土地资产流失、土地产权人利益受 损, 现行土地管理办法补偿标准低、补偿机制不健全, 失地农民社会保障基金滥用、社会保障不力的问题。
( 三)以促进失地农民再就业为重点
对失地农民来说, 不应该仅仅寄希望于征地的补偿和保障, 而应立足于就业,变被动的补偿和保障为积极的就业, 是建立和完善失地农民社会保障制度的重点。在就业已经市场化了的今天, 原则上说, 失地农民应该通过各地劳动力市场,通过竞争实现就业。但由于失地农民是群体性的失地失业, 是城市化进程中形成的一个特殊的弱势就业群体, 许多人由于文化素质和知识技能低下, 就业竞争力十分有限,政府负有重大的责任, 应该有所作为, 在就业方面给予保障,促进就业, 这实际上也是对失地农民的最好保障。应加大对失地农民的再就业培训力度。尤其注重强化对青壮年劳动力的职业技能培训, 提高失地农民职业技能,适应竞争上岗就业需求。政府部门在职业培训工作中, 应结合失地农民自身的特点, 在劳动就业的具体政策上, 比照失业人员的就业政策, 努力构建市场为主、网络调节、政府引导、相关机构合作的一体化职业培训机构。积极拓宽失地农民的就业门路, 采取多形式、多渠道安置失地农民的做法, 制定适合失地农民自身特点的就业制度。应优先考虑促进失地农民就业的政策措施。具体提出两方面对策建议。一条政策建议主要应由政府管理部门实施的,使失地农民在城市里参加“公共劳动”,建立积极的就业机制。另一条政策建议是针对用人单位而言的, 即各用人单位,不管是公有制的还是私人的,都应按劳动法的规定,为受雇的失地农民工支付一定的保障金、保险金。在监督实施方面, 除由各级政府承担主要责
任外, 工会、青年团、妇联、各民间非营利组织以及大众传媒也应有所作为,而不应袖手旁观。
( 四)以失地农民基本生活保障为依托
失地农民这一特殊群体, 考虑到他们的实际收入情况,同时又要与城镇职工社会保障制度相衔接等因素, 可以采取低缴费、低享受, 即低进低出的“双低保障”办法来设计失地农民的社会保障, 以保障失地农民的基本生活需要。
对失地农民实行“双低保障”的基本生活保障模式, 逐步将失地农民纳入城镇职工基本社会保障体系, 衔接与城镇职工基本社会保障制度, 是在城市化进程中统筹城乡社会保障, 促使社会保障走向一体化的制度安排。这一模式较好地解决了失地农民的社会保障问题, 加快了城市化的进程。如果有良好的经济发展条件使这种保障模式的实施便成为可能。但主要问题是社保基金的平衡缺口较大, 财政“托底”的负担较重, 对本地经济发展、城市化水平均有较高的要求。 这就需要:
首先, 应尽可能扩大城镇社会保障的覆盖面, 严格界定最低生活保障对象。在扩大城镇社会保障的覆盖面上, 尽可能把被征地的所有在册农业人口均纳入城镇社会保障的范围, 保障重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上的人员。最低生活保障的对象不是全体失地农民, 而是失地农民中基本生活没有保障的那部分人。其次, 确立多渠道筹集资金机制。将失地农民纳入城镇社会保障制度的关键是落实保障资金。必须进一步完善资金筹措机制, 既要转变失地农民基本生活保障制度的资金积累完全来自农民土地的做法, 也要避免政府在征地当中获得更多的财政收入, 政府为失地农民建立社会保障制度应有所作为。再次, 依据不同年龄段保障对象的特征和要求, 实行不同的基本生活保障。对征地时已处于劳动年龄段以上的人员, 可以直接实行养老保障, 并建立个人账户与社会统筹相结合的制度。对征地时未达到劳动年龄段人员, 可按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。当他们达到就业年龄后, 即可作为城镇新入劳动力,参加相关的社会保障计划。对征地时处于劳动年龄段的人员,按当地测算标准予以趸缴或不分年龄实行统一的缴费标准,也可按年龄分档缴纳基本生活保障费, 为个人账户筹资。 ( 五)以妥善安置失地农民为补充
目前, 各地征地安置的方式仍然比较单一, 主要采取货币安置。采用货币安置,
这往往难以有效地解决失地农民就业与社会保障问题, 更难一劳永逸地解决失地农民的后顾之忧。还有的地方采用留用地安置, 这也是比较常用的一种安置方式。留用地政策在保障城市化发展进程和保护失地农民利益之间找到了一个平衡点: 集体经济组织可以在符合国家产业政策的前提下, 利用留用地发展产业经济, 村集体和失地农民因此获得较长期稳定收益或救业岗位, 在一定程度上弥补了“招工安置”、“货币安置”存在的不足之处。但是,从长远来看也没有很好地解决失地农民的就业与社会保障问题, 如将妥善安置视为完善失地农民社会保障制度的补充方式来抓, 则有助于解决上述问题,不失为一项最佳选择。 首先, 应重点突出社会保障安置, 社会保障安置是用征用土地补偿费和安置补助费购买社会保障, 逐步将失地农民纳入城镇职工社会保障体系,以利于解决失地农民的后顾之忧。实践中, 社会保障安置是在征地补偿中,不再向失地村集体和失地农民个人支付土地补偿和安置补偿费用,而是核定农转非人员,将费用列入劳动和社会保障部门设立的“安置费”专户, 由劳动和社会保障部门与失地农民签订安置协议,对符合交纳社会保障统筹费条件的失地农民,为其设立社会保障个人账户, 达到退休年龄的, 按月发放退休金。在目前政策条件下, 将失地农民纳入城镇职工社会保障体系,虽然会增加社会保障负担, 但从妥善安置失地农民的需要出发, 对其土地补偿费和安置补助费进行合理规划, 及时将其纳入社会保障体系, 应该是建立和完善失地农民社会保障制度的最佳选择。其次, 应注重失地农民社会保障制度的综合性和可操作性, 能够真正保护失地农民的切身利益。这一制度应覆盖养老、医疗、失业、工伤、生育等所有社会保险险种实行多元化安置方式的结合。如果每个保险都开设独立账户, 专款专用,这样很不合理。明明是自己的钱, 却不能够集中起来解决一个对个人或者家庭特别重要的问题。如果建立了失地农民综合社会保障制度, 就可以解决这一问题。在完善安置方式时, 要调整要地不要人的安置模式, 坚持货币补偿和非货币补偿相结合,采取土地入股、长期租用、合作经营等多种方式, 将留地安置、货币安置、招工安置、入股安置、住房安置, 以及社会保障安置结合起来, 以留地安置、住房安置和社会保障安置为主, 重点突出社会保障安置。
