河南省棚户区改造情况调研报告
来源:总队综合处 发布时间：2017-07-03 08:37:04
城市棚户区改造（下文统称“棚改”）是重大的民生工程和发展工程。今年5月8日—9日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在豫考察期间高度重视棚改工作，并提出明确要求。为准确反映河南省棚改工作总体情况，及时总结经验、解决问题，5月上旬，国家统计局河南调查总队组织省内工矿企业相对集中、棚改任务相对较重、地理条件相对复杂的平顶山、鹤壁、焦作、三门峡、商丘五地区开展专题调研，走访调研了棚改工作主管部门、参与部门，以及部分房地产开发企业和棚户区居民，现将调研情况报告如下：
一、棚改工作总体情况
2016年全省棚户区改造开工38.81万套，完成目标任务的107.8%。2017年，全省计划新开工棚户区改造42万套（户），基本建成30万套。截止今年4月底，全省各地已开工22.48万套，开工率达到了53.5%。其中，通过货币化安置9.78万套，占到已开工总量的43.5%。
平顶山市截止2016年底，开工棚改项目48个，开工棚改安置保障住房2.66万套，落实资金137.88亿元。2017年计划开工棚改项目8个，新开工保障房5604套，续建项目基本建成6000套，公共租赁住房分配完成2385套，落实资金28.56亿元。截至目前，实际新开工2137套（含货币化），完成全年计划38.1%；基本建成1808套，完成全年计划30.1%；公租房分配210套，完成全年计划8.81%。
鹤壁市截至2016年底，累计完成棚改专项投资70多亿元，拆迁近400万平方米，开工5.4万套安置住房，缓解了4万多户住房困难家庭住房问题。
焦作市2017年共有棚户改造区23个，城中村改造60个，改造项目共计83个，涉及总户数45811户。2017年、2018年、2019年，焦作市分别计划改造13个、24个、33个项目，共计改造70个项目，占总改造项目的84.3%，涉及征迁户数30818户，占总户数的67.3%。
三门峡市截止2016年底，在原有开工改造棚户区4.13万套407.3万平方米基础上，又实施改造1.46万套218.6万平方米。 2017年，省政府新下达三门峡市新开工棚户区改造住房2.9万套（货币化安置2.2万套，实物开工0.66套），已落实22个项目2.9万套。所辖6个县（市）区中有3个县市区项目可研报告已批复，环评报告、选址意见书、土地预审批准已取得，计划6月底开工建设。
商丘市截止2016年底，共改造65个棚户区（城中村），征收7.2万户，征收面积855.89万平方米，新建安置房6.6万套，新建安置房面积659.92万平方米，货币化安置8121套。2017年，商丘市委、市政府把棚改作为一场硬仗，坚持“从全局谋划、按区域推进”的原则，申报棚改改造项目计划共涉及 242 个村，征收约 11.68 万户，安置11.91 万户。
二、棚改工作的主要措施
（一）党委、政府牵头推动，联动机制日趋完善。 在棚改工作的组织实施方面，调研地区各级党委、政府高度重视棚改组织实施工作。
鹤壁市按照“政府主导，四级联动，层层负责，统一协调”的原则，建立了市、区、街道办事处、居委会“四级联动”的新型组织体系和工作机制，签订目标责任，层层抓好工作落实，形成“金字塔式”组织格局。市委、政府成立了城市棚户区改造领导小组，作为一级责任主体，统一负责全市棚户区改造的指挥协调、政策制定和专项资金的调配使用，实行联审联批、例会等制度，及时研究解决实施过程中遇到的困难和问题。市政府各部门全力配合，根据各自职责，针对具体不同的环节，实行“流水线”作业、“一条龙”服务，及时办理各种手续，搞好服务。发改委负责争取上级资金，财政局负责筹集地方配套资金和建设资金监管，规划局负责城市棚户区改造规划，国土局负责用地审批、编制地质状况评估报告，建设局负责工程管理指导、工程质量及施工监督，房管中心负责拆迁房屋评估及办理房产手续，拆迁办负责办理拆迁手续、监督拆迁、补偿安置。其他部门按各自职责，积极支持，搞好配合。 商丘市、三门峡市、平顶山市、焦作市均要求棚户区和城中村改造工作由全市统一领导,各县(市)、区政府负责行政区域内棚户区改造的实施工作,实行县(市)、区长负责制。同时，有的地区还从住建、国土、规划、财政、工商和相关办事处抽调主要领导和工作人员组成联动机构，制定相应的工作制度和工作细则，建立工作台帐，逐项细化工作任务，明确责任分工，跟踪协调服务，落实责任到人，确保棚户改工作能够高效有序地进行。
（二）政府主导、市场运作，创新棚改投融资机制。 充足的资金是棚户区改造的命脉，为破解融资瓶颈，各地纷纷构建起以政府为主导，充分发挥市场动能的投融资新机制。
鹤壁市坚持大力拓宽融资渠道，建立了“向上争资，以地生资，社会筹资，政府投资”等投资融资多元化新机制。通过“上级争取一点，政府支持一点，市场运作一点”多方筹资，有序推进。一是积极争取上级政策性支持资金。由于棚户区改造是国家确定的重点民生工程，各地都积极向上级申报项目，争取资金支持；二是财政投入资金。加大公共财政倾斜，优先安排配套及引导资金投入；三是市场化运作筹集资金。特别是棚户区腾空土地，转让给开发建设单位，通过市场化运作，归集土地收益资金。 商丘市政府与国开行合作成立了推进大棚户改造融资工作领导小组，建立了推进工作机制，出台了政府购买棚改服务实施办法，规范了融资工作流程。从对接情况看，商丘市融资工作联系比较紧密的金融机构主要有国开行、农发行、邮储银行、建设银行、农业银行、中原银行、浦发银行、中信银行、交通银行、郑州银行以及大型证券公司等。
焦作市积极发挥金融挂职干部作用，运用PPP等新模式，为城市建设等提供了有力的资金保障。通过采用政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式（PPP）、构建多元化棚改实施主体和积极争取开发性金融支持等多种方式破解融资瓶颈。具体由城区政府负责实施，城区政府融资有困难的，经市政府同意，由符合条件的市级投融资公司统一组织棚户区（城中村）项目融资，并转借给相关城区政府用于其组织的项目征迁补偿安置。项目的融资还款，列入城区财政预算。另一方面努力扩大民间投资，以国家支持鼓励民间投资为契机，引导民间资本进入棚户区（城中村）改造，促进民间投资回升。
（三）征收安置工作因地制宜，实物、货币双轨并行。 做好房屋征收和拆迁安置工作是推动棚改工作有序进行的关键，各地因地制宜、因势利导，在实物安置基础上，加大货币安置力度，多地还相继出台了补偿奖励制度。 商丘市在房屋征收拆迁工作中实行“五心”服务，即宣传政策细心、接待群众热心、听取意见耐心、执行政策公心、对待群众关心。要求每位工作人员对所分包拆迁户，从租赁过渡房到签订协议，再到搬家腾房，实现全程“保姆式”的贴身服务，切实替群众着想，为拆迁户解决实际困难。例如：商丘市睢阳区在征收过程中，如果有婴儿出生，政府出资为其租住宾馆；女儿出嫁，政府出资租酒店发嫁；老人去世，政府出资租赁殡仪馆；无力搬迁的鳏寡孤独者，工作人员帮助搬迁。
焦作市政府按照“全市统一规划、城区内部平衡”的原则，赋予城区政府更灵活的征迁安置自主权。对于城区政府按照符合国家法律法规，有利于项目整体推进、有利于总体目标任务完成、有利于社会稳定而制定的征迁补偿方案和政策措施，市政府均予以肯定和支持。此外，焦作市还积极探索将农民工、个体工商户、灵活就业人员纳入住房公积金覆盖范围，南水北调、城中村改造和棚户区改造拆迁安置户将能享受住房公积金优惠政策。支持城中村居民参加住房公积金缴存，并利用公积金贷款购房。鼓励离中心城区较远的城中村居民到中心城区购房居住。购房居民可自主选择在原籍或购房所在地申请居民常住户口，原享受的医疗、集体经济收益等权益不变，市（区）教育部门按要求及时办理其子女转学手续，从事工商业经营的，工商、税务、卫生计生、环保等部门优先办理注册登记或审批备案手续。
三门峡市政府印发了《三门峡市旧城改造暂行规定的通知》，通知对补偿安置标准做了详细规定，补偿分为两类：货币补偿和房屋置换。货币补偿按照现有合法、有效建筑重置价上浮30%给予一次性补偿；房屋置换的补偿采用三种办法，一是以1：1.5的面积置换；二是给予商用门面房补偿，三是给予房屋装修补偿、搬迁和临时安置补偿。同时，还对提前搬迁的给予一次性货币奖励，并充分考虑拆迁户安置后的生活、利益保障，解决拆迁群众的后顾之忧，充分调动群众参与的积极性，加快拆迁进程。
（四）加快政府职能转换，进一步强化棚改要素保障。 为从制度上扫清障碍，创造优良的工作环境，为棚改工作提供强有力的要素保障，各地市纷纷加快政府职能转换，从土地供给、税费减免、配套规划、开启绿色通道等方面入手，开展了大量有益的探索和实践。
鹤壁市在认真贯彻执行中央和省有关政策规定的同时，针对拆迁补偿、回迁安置、税费减免、棚改招商等具体问题，相继出台了《鹤壁市棚户区改造工程实施方案》、《鹤壁市城市棚户区改造工程有关费用减免的意见》、《鹤壁市人民政府转发市建设局国土资源局关于加快推进新区城中村改造工作意见的通知》等配套文件，在土地供应、规划审批、税收奖励补贴、贷款贴息、费用减免、产权登记、争取上级资金等方面出台一系列优惠政策和措施，实行最大限度的优惠。在土地供给方面，对城市棚户区改造工程住宅用地实行行政划拨。涉及多产权单位土地，原属于行政划拨的，政府收回后仍采用政府划拨的方式供地，有关单位直接办理规划、土地手续。通过土地出让方式取得土地的城市棚户区改造项目，土地出让收益全部用于该项目的改造和建设；在费用减免方面，对27项收费项目中城市基础设施配套费等9项实行免征，对房地产评估费、规划测量费等18项收费减半征收，降低改造成本，减轻居民负担；在配套设施方面，供水、供气、供电、供热、电信、邮政、广电等单位按照规划，同步建设。
商丘市成立棚改工作研究小组，定期组织召开各县（区）进度对比协调会，交流工作经验，对比工作进度，全力推进项目进展。政府相关部门树立“互联网+”思维，通过微信平台等新媒体，开展棚改工作“百问百答”等专题活动，拉近与棚改区居民的距离。并积极打通棚户区改造安置房建设的“绿色通道”，简化审批程序、压缩审批时限。另一方面，商丘市政府督查室、监察局和新闻媒体实行跟踪督查问效机制。对改造过程中出现的干部职工失职、渎职行为进行查处和曝光，对涌现的典型经验予以表扬推广。 此外，多地将棚户区改造与旧城区改造相结合，特别是与临街危旧房改造、城市基础设施建设相结合，以棚户区改造带动旧城区改造建设，加快市政道路、供排水、供气供热、电信网络等建设。通过统筹规划，既加强了棚改安置住房配套设施建设，又凸显出改善城市环境，提升城市品位，完善城市功能，焕发城市生机与活力，提高综合竞争力的作用。
三、棚改工作的主要问题
经过近几年的实践，河南各地市在棚户区改造工作中逐步形成了一套较为有效的管理模式，从机制联动、目标管理、要素保障、督查督办等领域积累了经验，取得了成效。但同时也要看到，棚改工作任务重、责任大、要求高、涉及居民多，问题种类多而复杂。通过对居民、企业和相关政府部门的实地走访调研，主要问题有以下几个方面。
（一）居民视角。
通过对棚改区居民开展调查，居民认为棚户区改造中存在的突出问题主要有四个，分别是：拆迁人员行为不规范、态度差；改造安置周期长；政策透明度不高；配套建设跟不上。
（二）企业视角。
通过对棚户区改造项目的房地产企业进行调研，大部分企业在棚户区改造中出现的主要问题为：一是居民要求赔偿比例一般高出政府标标准50%左右，有企业反映由此造成成本增加20-30%，导致产房地企业资金压力增大；二是在改造中，赔偿多以村为主体，但部分拆迁户对村集体信任不足，且存在相互攀比补偿金额现象，易导致拆迁连不成片，企业开不了工的现象；三是地方性文件与部门规章时有冲突。在大力推进保障房建设时，由于任务重、时间紧，部分项目实行先上车后买票，在补办手续的过程中又遇到环保、人防、规划、土地等相关政策调整，企业在执行地方文件和遵守部门规章上左右为难；四是征地补偿资金到位缓慢。有企业反映在棚户区改造中，由于文件要求可先行建设后办理批复手续。但在后期审批手续工作中，易导致征地补偿资金到位不及时，部分拆迁居民在此期间要求提高补偿金额，波及项目建设进行速度。
（三）政府视角。
一是个别地区宣传力度欠佳。棚户区改造是各级政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，所以民众的口碑是棚户区改造成效的最好体现。在走访部分城市棚改区居民时，有近半数的被访者不了解各级党委政府出台的加快棚户区改造的政策，对货币化安置理解不透，只有10%的被访居民选择纯货币补偿。房地产企业负责人中，还存在对企业参与棚户区改造条件的部分内容不了解、不清楚的现象。 二是部分项目开发建设主体不清。针对企业反映资金到位缓慢的情况，从部分地市房产管理部门了解到，在个别县（市、区）一些原本由企业实施的项目，为了争取上级政策纳入了棚改范围，这些项目没有进行政府收购，运作主体仍为原有企业。导致融资还款主体不够明确或市区之间、区与企业之间相关还款协议没能达成，不能按照实际工程量拨款到位，直接影响了到位资金的使用效率，也提高了项目整体运作成本。
三是部分地区存在安置补偿标准不统一现象。调查中了解到，目前有些地区征收安置补偿标准不一致，特别是开发企业的直接介入，引发了补偿标准混乱和相互攀比问题，加剧了拆迁难问题。同时，相对于目前房地产发展现状，货币化安置标准偏低，没有达到同地段商品房价格，居民很难用补偿金购到安置房，使多数居民选择实物安置补偿方式，既达到安置的目的，又可通过实物安置实现家庭资产的增值。
四是个别地区棚户区改造实施项目准备不充分。棚户区改造纳入省政府年度计划后，当年必须开工。但由于各种原因某些项目拆迁工作完不成，造成土地手续无法办理，强行开工后，政府与被拆迁户矛盾容易激化，反而增加了拆迁的难度。
五是部门协调不够顺畅。棚户区改造项目牵涉的部门多、环节多，个别项目前期工作中各部门之间信息不对称、效率低下等现象依然存在。诸如土地征收、矛盾纠纷排查化解、拆迁、融资等问题影响整体工作推进，但这些问题的解决要靠多部门配合。特别是项目建设手续、土地手续办理缓慢，申报时间滞后，导致建设规划、施工手续无法办理，影响改造项目完成进度。
四、棚改工作的对策建议
（一）坚持政府主导,疏通问题结症。
以货币化安置为切入点，政府主导做好各项政策宣传，让各项棚改优惠政策深入民心，取得居民支持、企业的理解；强化贷款融资、拆迁安置、组织团购和土地出让工作，把棚户区改造与土地收储、房地产去库存解结合起来，最大限度减少拆迁、建设、安置、融资四大环节之间的制约，提高棚户区改造效率。同时通过土地收储和商品房开发，增加政府土地收入和涉房税收，及时足额偿还融资、实现滚动发展。对于棚户区改造中“先上车后买票”的企业，在补办相关手续与现行规章冲突时，建议申请上级政府协调有关部门按老项目老办法的原则补办手续, 疏通手续完善结症。
（二）统一安置标准，释放政策红利。
首先各地政府应统一制定棚户区改造的货币化、实物补偿安置标准，实施阳光工程，取信于民，获取居民的理解和支持，让棚户区居民切实得到实惠，让利于民调动群众积极性。其次强化拆迁主体责任和实施责任，做实做细调查摸底、准确选择评估公司、协调矛盾纠纷等工作，使棚户区改造成为实实在在的民心工程。
（三）清理建设项目，规范市场秩序。
认真开展企业运作棚改项目排查工作，对由于企业本身原因推进迟缓、拆迁比例达不到2/3的，由所在地政府进行清算接收，转为政府主导的棚户区改造和土地收储项目，由各地市发投公司或区级平台公司具体实施；对推进较快、拆迁比例超过2/3的，原运作企业可在与大型品牌公司合作的前提下继续实施，高品质完成在建项目；新启动棚改项目一律由在地政府主导运作，项目建成后腾出的土地，由政府统一收储。
（四）压缩审批流程，提高审批速度。
实行限时办结制度和一会制审议、一表制审批，“一条龙”集约化审批服务，简化办事程序，缩短审批时限，严禁在审批手续上加注限制性条件，切实项目建设手续办理效率。在土地报批问题上，各级政府应积极牵头协调有关部门，破除报批和手续办理中，因周期过长企业完善手续困难、不能按时开工的瓶颈。
（五）拓宽合作范围，降低融资成本。
建议各级政府积极与各大商业银行合作，按照不高于政策性银行的利率标准，签署棚户区改造合作框架协议，提高放款和使用效率，降低企业融资成本，增强企业资金抗压能力。同时，要积极鼓励和引导社会资本参与棚户区改造。积极推广政府与社会资本合作模式,建立健全城市基础设施建设财政投入与价格补偿统筹协调机制，切实发挥好棚户区改造融资政策的积极作用。
