城市房屋拆迁中关于权利保护的法律问题探究
摘要:城市房屋拆迁作为一个敏感又复杂的社会问题，由于涉及到公民的私权利而倍受关注，《物权法》及相关条例的出台对于进一步规范城市房屋拆迁、保障被拆迁人的权利以及促进城市建设具有深远意义。本文主要从城市房屋拆迁中涉及到的权利、相应法律规范对房屋拆迁中涉及的权利产生的影响以及拆迁中仍实际存在的问题以及相应的解决措施等方面展开论述。
关键词：城市房屋拆迁 权利保护 物权法 新条例
伴随着城市化的潮流，与对“违背科学发展观，地方政府滥用行政权力，持续着不公正拆迁。尤其是滥用“公共利益”这一理念强制拆迁，不仅严重侵害城镇居民的合法权益，恶性事件造成社会的不稳定。间发生一起烧伤事件，拆迁户三人被烧成重伤，午8点30分58岁被拆迁户汪家正站在自家楼顶点燃身体源起株洲“职业教育城”建设项目的一期工程，占地近两万亩。其中横石村涉征地农户194户。而汪家面临拆迁的两栋连体两层楼住房，建筑面积和谐的声音？在物权法与新条例颁布后为何还持续着这一幕幕悲剧的重演。这一系列事件的深层原因实际上已经涉及到公共利益，政府职能，司法救济，公众权利的层面，本文就
一、我国城市房屋拆迁的概念及性质
（一）概念
城市房屋拆迁是伴随城市化进程中的一种社会现象，规划区内国有土地上的房屋予以征用或拆除，屋所有人及利益相关人予以经济补偿的活动。规划区内集体所有土地上的房屋。
（二）性质分析
城市房屋拆迁的性质决定了适用何种性质的法律调整拆迁过程中的法律关系，纠纷的解决具有重要意义。关于我国城市房屋拆迁性质，公益拆迁来说，其性质具有混合性，弱势群体的行政相对人，达成情况下的行政决定都应适用行政法律规范进行调整。安置问题达成协议时，政府和房屋所有人处于平等协商的地位，公益拆迁主要指商业拆迁，迁补偿、安置相关协议由双方进行协商，完全适用民事法律规范，政府不应干涉。
二、城市房屋拆迁相关权利及保护此部分从两个方面展开，关私权主体。
（一）被拆迁人
笔者认为，城市房屋拆迁中涉及到的被拆迁人的权利主要包括三种：1.房屋所有权。
房屋所有权是民法完全意义上的物权，GDP”的盲目崇拜和经营城市理念误导，许多地区的城市建设2010年9，从法理与实践两个成面上，对法律冲突进行了探析
笔者认为应根据城市房屋拆迁类型的不同分别定性。一方面公益拆迁中的拆迁人为政府而被拆迁人则是作为具有单一的民事法律性质。即拆迁的权利保护群体分为两个部分，引发群众大量上访，10日上午，江西省抚州市宜黄县凤冈镇在拆迁期疑为自焚。同样的悲剧发生在600多平方米。那么究竟是什么原因让城市化的进程依旧充斥着不
城市房屋拆迁指拆迁人依法对城市对房屋所有人及使用人予以迁移安置，特别指出的是城市房屋拆迁原则上不包括城市包括行政征收决定的作出、另一方面，拆迁双方就拆迁补偿和属于民事法律行为。作为拆迁双方是否签订拆迁协议及拆
包括被拆迁人及其他相 但实际上由于我国公民只享有土地使用权，2011年22日上
并对房对于拆迁对于对于非
相应
甚至依旧延续着月二者处于不平等的地位，补偿协议无法
行政法规对建设用地使用权作了最高使用年限的规定。而《物权法》解决了这一问题①，使得房屋所有权成为真正的完整物权。
我国目前的《宪法》、《民法通则》及《物权法》②等对房屋所有权的保护进行了规定。另外根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新条例》）的规定，城市房屋拆迁的不同阶段房屋所有权会受到不同程度的限制乃至消灭，如《新条例》规定的“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”。国家以征收主体身份取得公民的房屋所有权，虽然公民权利应符合公共利益，但民法私权的神圣和公平公正原则决定了政府必须对被征收人予以合理、公平的补偿。
2.土地使用权。
土地使用权作为一种用益物权，具有综合性、概括性之特点。
拥有城市土地所有权，根据此制度及地随房走原则可以看出，
业拆迁及以城市规划为目的的房屋征收明显是剥夺土地的使用权而非土地或房屋所有权，房屋征收作为一种不公平的财产流转行为，必须通过法律强制性规定事先补偿
虽然《新条例》遗憾地忽略土地使用权补偿问题，但根据《宪法》关于公民私有财产的规定、《土地管理法》及《物权法》中关于基于公共利益取得土地使用权的规定，在公益拆迁中对土地使用权的补偿主体应该是政府部门。当然在商业拆迁中，
补偿及补偿方式、数额等由双方通过补偿协议平等协商决定。
3.地役权。
地役权是为提高自己不动产的效益而利用他人不动产的一种权利，
地的特点，根据《物权法》规定，地役权不得单独转让，如果被拆迁人在拆迁前对自己的房屋上土地设定了地役权，则房屋拆迁必然导致其已支付的代价失去意义，
则，拆迁人应当合理补偿被拆迁人的相应损失。
（二）其他私权主体
对于其他私权主体，笔者仅就承租人和抵押权人展开论述：
1.承租人
被拆迁人与承租人的租赁关系属于债权债务关系，
不破租赁”原则不适用于房屋拆迁，因拆迁导致承租人的利益损失应由拆迁人以违约形式承担。而拆迁人应在补偿协议中明确约定补偿拆迁人因此支付的代价。
2.抵押权人
由于抵押权具有物上代位性的特点，根据《中华人民共和国担保法》
法》）及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉
保法解释》）的规定，抵押权人对拆迁人就房屋拆迁所获得的补偿金享有优先受偿权。因此房屋被拆除后，可以通过抵押权的物上代位性实现对抵押权人的保护，
偿和产权调换而言，对抵押权人的保护会有不同的形式。
求而非拆迁人直接向抵押权人发放补偿金，否则将违反
而产权调换时需要对新的房屋进行抵押权的重新设置而不能将抵押权直接及于新的房屋。体上而言，房屋拆迁情况下抵押权人的权利实现需要抵押权人的积极行使权利及抵押合同双方的相互配合。
三、《物权法》及《新条例》的颁布对拆迁相关权利保护的影响① 《物权法》第一百四十九条第一款规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”②参见《宪法》第十三条规定、《民法通则》第七十五条规定及《物权法》第六十六条规定③韩光明：《城市房屋拆迁与〈物权法〉规范》，载《羊城晚报》根据我国宪法规定即国家且③。 是否对土地使用权进行因其具有从属于需役根据民法公平的原 “买卖 （以下简称《担保（以下简称《担只是分别针对货币补及《担保法解释》的规定。总 。 2007年9月 我国的房屋拆迁行为尤其是商 根据合同相对性原则及考虑到若干问题的解释》如货币补偿须有抵押权人的诉讼请《担保法》 ，
（一）《物权法》
《物权法》作为一部确认和保障公民财产权的法律，不仅弥补了房屋拆迁法律层面的缺失，更对房屋拆迁的关键问题作出了原则性的规定，对被拆迁人的权利保护具有深远意义。其影响主要体现在以下三个方面：
第一、明确了城市房屋拆迁的前提
《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在《新条例》出台之前，此规定使得《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧条例）的部分条文失去效力，即由原来的房屋拆迁管理部门、拆迁人和被拆迁人三方主体变为征收人与被征收人两方主体，取消了含义不明的拆迁人的使用，取得房屋拆迁许可证不再是房屋拆迁的前提，而是以符合公共利益作为征收的前提条件，许多打着公共利益名义进行房屋拆迁而获得政府部门庇护的开发商从此望而却步。这种做法，从立法来看，一方面奠定了拆迁行为的合宪性基础;另一方面，也为拆迁条例的完善提供了法律层面的指导。
第二、扩大了房屋拆迁的补偿范围
《物权法》规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条规定获得相应补偿。”另外，物权法还规定：“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”这些体现了房屋拆迁不仅应补偿被拆迁人的房屋所有权，还应弥补由于拆迁而导致的用益物权、担保物权及建筑物区分所有权的共有部分的权利人的损失，扩大了房屋拆迁的补偿范围。
第三、确定了拆迁过程中的遵循程序原则
《物权法》关于房屋拆迁中程序性的原则性规定，将会对日后房屋拆迁的相关条例的完善从而维护拆迁人的财产权利产生重要的意义，《新条例》中的一系列程序性规定就是很好的例证
（二）《新条例》
《新条例》的出台使得饱含诟病的《旧条例》终于退出房屋拆迁的历史舞台，《新条例》是在《物权法》精神指导下的行政法规，其利于规范公益拆迁中的政府行为并由此加强对拆迁人的权利保障。其积极意义体现在以下几方面：
第一，明确了公益拆迁中的征收主体是政府并保障征收的公益性。第四条规定：“有市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收实施单位不得以营利为目的。”第二十七条规定：“禁止建设单位参与搬迁活动。”等都体现了着政府是唯一的征收、补偿主体，其他建设单位不能参与其中，摒除了由政府部门庇护开发商损害拆迁人利益的行为。
第二，对公共利益进行了较细致的规定。《新条例》第八条以列举的方式明确了公共利益的范围，提高了公益房屋拆迁实行的可操作性。
第三，在征收过程中的不同阶段细化了程序性规定。《新条例》第十条及第十一条的规定进一步明确了征收公众意见、听证程序及相应的公告程序的适用情形。通过此正当法律程序的细化利于遏制房屋公益拆迁中行政权力的滥用导致的拆迁人的权利损害。
第四，进一步明确了补偿标准、补偿范围及房价评估机构的选定方式。首先，将补偿标准确定为不低于征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，具有较强的公平性。其次，较细致的规定了补偿范围，极大便利了房屋征收补偿。最后，规定了由被征收人选定房价评估机构而非政府自己内定，极大保证了房价评估的客观、公正性。
第五，对暴力拆迁行为规定了不同程度的法律责任。对暴力拆迁的行政及刑事责任的规定，利于被拆迁人的人身权利及财产权利的充分保护和征收的顺利进行。
第六，规定了房屋强制拆迁转向司法化。《新条例》首次将强制拆迁的权力赋予了法
院，实现了房屋强制拆迁的司法化，鉴于我国司法体制的弊端及法治环境的整体局面此举措仍有不尽人意之处，但无疑充分体现了权利本位思想及法治精神。
四、我国城市房屋拆迁存在问题及建议
尽管《物权法》及《新条例》进一步深化了对拆迁人的权利保障及拆迁的程序性规定，逐步促进了城市社会经济的发展，但相关法律规定在实际应用中仍然暴露了较多问题。笔者从以下几方面进行分析并针对性的提出了相应的建议性措施。
（一）关于拆迁法律规定方面的问题
1.非公益拆迁法律规定缺失。我国《物权法》、《新条例》及其他相关法律规定基本都是针对公益拆迁，尤其是《新条例》更是对公益拆迁的专门规定。但不可忽略的是只有承认非公共利益拆迁的存在并合理的进行规范才能有效配合房屋征收的依法进行，
经济迅速发展的背景下，进一步规范非公益拆迁，
预才能最大限度地激发公民创造财富的积极性。
因此，应该在遵循《宪法》及《物权法》关于维护公民权利的精神下，尽快制定非公益拆迁方面的行政法规乃至法律。
2.规范拆迁的法律规定效力较低。专门规定城市房屋拆迁的仅限于《新条例》等行政法规，而《物权法》着重调整平等主体间的民事法律关系对公益拆迁而言不具有专门性。应加快城市房屋拆迁的立法进程。
3.关于公共利益的界定仍过于宽泛。虽然《新条例》进一步细化了《物权法》中公共利益的界定，但其许多具体规定仍待商榷。
水利、环境和资源保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”
题，因上述目的而进行的拆迁和重建的基础设施能否真的满足公众需求缺乏衡量标准。外，如法国制定有专门的行政征用目的的调查及审批程序的做法值得借鉴
笔者认为，公共利益的界定的关键是保障利益相关人的参与权利，
的讨论会、听证会等形式使其参与到公益拆迁的决策中来，
公正性。
（二）关于拆迁主体观念意识的问题
鉴于我国长期的专制历史及计划体制，体现在城市房屋拆迁尤其是公益拆迁中即拆迁人程序观念淡薄，由此易导致《新条例》
同时被拆迁人的权利及程序意识也相当匮乏，
以及不主动寻求法定救济等。
由此，相应部门亟待加强拆迁相关法律程序的宣传及权利程序观念的普及，
套的奖惩机制也利于双方意识方面的提高。
（三）关于拆迁中补偿制度的问题
1.土地使用权长期遭到忽略。《新条例》依旧没有对征收房屋所依附的土地使用权的补偿问题作出规定，而政府征收房屋的目的主要是取得房屋之下的土地使用权，
此权利补偿的刻意回避②，不仅违背了民法公平的原则，也是背离了《物权法》物尽其用的立法本意。
因此，应将土地使用权纳入补偿范围并注意区分房屋地基部分及地基之外共有部分，别估价而进行补偿。 ①王名扬，《法国行政法》，中国政法大学出版社
②叶汉杰，《国有土地上房屋征收与补偿条例
第23期，
通过市场自身的运转并通过政府的适当干 公告等程序流于形式而不具有实际意义。表现在实际的拆迁程序中即参与的积极性较低 1998(征求意见稿况且在中国急需涉及到如何具体适用的问①。通过举行利益相关人如此才能保证公权力干涉私权的365-410页。)的不足及其完善》，《在国分,2010,为此，如在旧城区改造是否符合公共利益；“能源、交通、中的听证、同时制定配《新条例》对年版，第 法学理论》
2.被拆迁人之外的利益相关人的补偿亟待完善。《新条例》忽略了《物权法》中的用益物权及担保物权的相应规定，对于如对出租的房屋或设定了抵押权的房屋被征收时的补偿方式、范围等均没有规定。关于此方面的建议在第二部分其他私权主体中已有具体论述，此处不再赘述。
（四）关于拆迁中权利救济的问题
司法制度作为保障公民权利的最后防线，但由于拆迁问题的复杂性、司法机关的非专业性、我国司法体制的固有弊端及法治环境的尴尬局面等原因导致其始终不能真正保障被拆迁人等弱势群体的权利，如对行政裁决不服而提起的行政诉讼，法院只能依法审查行政行为的合法性，加上我国法官不能造法，在缺乏法律依据条件下此种司法救济因不能解决任何实质问题而根本无法满足被拆迁人的权利诉求。
要真正实现《新条例》中拆迁规定的司法化，
提下，尽快制定对《新条例》的科学完善的实施细则，提供司法化的法定依据，才能真正发挥保障被拆迁人权利等的救济功能。
主要参考文献：
王世伟，城市房屋拆迁管理条例与《物权法》的冲突及解决机制
崔建远，《物权法》，清华大学出版社，2008年9
江平主编，《中华人民共和国物权法精解》，中国政法大学出版社，
廖加龙，《关于“公共利益”的范围》,载《人大研究》
.平顶山学院学报1版 2007年版。,2006年第7期..2010.(06).必须在净化法治环境和保障司法独立的前月，第
