征地拆迁领域法律问题探究
四川金粟律师事务所 吴林艳
征地拆迁问题是经济发展的必然产物，近年来，各地因征地拆迁引发的自焚、集体上访等等社会矛盾案件时有发生，为准确分析征地拆迁问题产生的根源，现对全国出现的征地拆迁领域的法律问题进行如下探究，以期助力依法处理和解决征地拆迁纠纷。
一、关于耕地的征用问题
（一）耕地占用后开垦新的耕地并未真正落实
根据土地管理法第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。但是实践中，因占有大量耕地进行房地产开发建设、修建娱乐设施等屡禁不止、层出不穷，主要原因在于“占多少，垦多少”并未得到真正落实，而征地的主体往往是地方人民政府，开垦新的耕地并不积极，经费普遍不足、保障措施不力、问责难上加难，导致这一问题有愈演愈烈之势。
（二）征收耕地的补偿标准过低，不利于耕地的保护
除此之外，征收耕地的补偿费用过低，长期饱受诟病。《土地管理法》第47规定，征收耕地的补偿费用包括以下几部分：土地补偿费; 安置补助费;地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地
的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占用耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
从该法规定可以看出，即使按该规定的最高标准即被征收前三年平均产值的30倍计算土地补偿费和安置补助费，由于每亩土地的产值在仪陇县约1200公斤稻谷，按每公斤3元算，则每亩耕地最多补偿108000元，如果不执行该最高标准，每亩耕地补偿费用不足5万元，这样的征地成本与建设开发的获利差距极大，当然耕地的使用者也不会心甘情愿，而强制拆迁人为造成极大的矛盾，所以提高耕地的征地补偿标准迫在眉睫。
（三）耕地征收补偿机制并不健全
1、公告与听取意见的先后程序值得商榷
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。虽然该条例规定，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，但却是在拟订征地补偿、安置方案并公告后，难免给农民造成对决策者的不满情绪，最好是先行宣传安置补偿的相斗法律规定及政策，让农村集体经济组织及农民明白他们应当得到的补偿是多少，同时再充分征求他们的意见，让他们在法律规定的原则精神范围内解决问题，更有利于他们心甘情愿配合征地工作的进行。
2、听取农民意见不能走过场，规定急需细化
《 土地管理法实施条例 》第25条规定，就征地补偿、安置方案，在公告后，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，但是实践中，不少征地工作时往往只是听取了集体经济组织的意见，甚至加盖印章而已，而对进村入户听取农民意见，制定农民意见调查笔录，或者农民参加会议的相关记录均未明确细化，更没有对未充分听取农民意见的问责机制，导致不少地方听取农民意见走过场，甚至弄虚作假，侵犯农民利益现象时有发生。
二、国有土地上房屋的征地拆迁问题
2011年1月19日国务院通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对征收国有土地上单位、个人的房屋的补偿作出了规定，但实践中仍出现了大量的法律问题，现作如下探讨：
（一）关于公共利益的界定问题
我国《宪法》第13条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条同样规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。但问题的关键是，如何对对公共利益进行界定，如何做才不至于打着公共利益的幌子侵犯公民个人的财产权利，笔者建议将公共利益界定的原则进行明确规定：如进行国家基础设施建设、经省级以上政府同意的旧城改造项目、国家扶贫项目等；行政机关在什么是公共利益的判断过程中拥有较大的自由裁量权，同时作为潜在的利益主体，其公正性并不能得到充分有效的保障。保证公正的办法：立法机关利用概括性条款从原则上限定判断的标准，不妨借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“公共利益”的列举加概括的方式进行界定，该条例第八条将“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等”视为公共利益的需要，并明确了如下五种具体情形，同时以“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”作为概括兜底条款，其五种具体情形为：(一)国防和外交
的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要; (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要; (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要; (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。此外，检查机关和监察部门提前介入进行监督，司法机关尤其是法院进行事后审查，通过这些措施可以有效保障过程和结果的公正性。①
（二）关于补助和奖励标准问题
《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿; (二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿; (三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”该条例对房屋的补偿标准主要是按被征收房屋的市场价值，但我们通过近年来的报道看出，不少地方出现的一些钉子户，几十平方米的房屋动辄要求补偿返还近10倍的相同面积，主要问题在于虽然条例制定了补偿标准，但却允许地方人民政府进行补肋，而补助没有具体的标准，造成地方政府官员，为图省事，拍脑袋决策，对钉子户及不同地段的公共利益拆迁表态补助标准不同，造成国有财产甚至国库资金遭受损失。笔者认为，当务之急是尽快制定《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿法》，以法律形式替代上述国务院行政法规规定；同时，明确规
定被征收房屋价值的确定方法及程序，根据房屋市场价值原则确定，引入第三方权威中介评估机构确定价值；临时安置补偿标准根据当地房屋租赁市场价格、被征收的房屋的面积、位置、地段等综合因素考虑；此外，对于补助和奖励的具体标准，应当由法律设定明确的上限，一般不宜超过被征收拆迁房屋的市场价值，如果补助达到三倍甚至数倍，既不利于社会的整体公平，也导致部分拆迁户不劳而获、一夜暴富，从而引发新的社会矛盾。对于突破法律规定的补偿标准、补助标准，地方政府擅自提高标准，损害国家利益的，应当对地方政府进行问责。
（三）关于补偿方式的法律问题
实践中，征收过程中经常出现以下几种情况：第一种，按居住人口进行面积或货币补偿，该种补偿方式并无法律依据，此种补偿对人口较多房屋面积较小的家庭有利，而对人口较少房屋面积较大的则不公平。第二种，对于违法建筑的认定中，人为因素极大，标准极不统一，一方面在拆迁前，出现连夜突击进行违章建设，另一方面是一些人不惜以身试法，通过拉关系、走后门对违章建筑进行补偿；此外，也有多年已长期居住的生活用房被认定为违章建筑，从而引发严重的官民对抗。第三种，营业用房按照普通住宅给予补偿，营业用房屋补偿法律上并未进行明确规定，但《国有土地上房屋征收与补偿条例》 既然明确了按被征收房屋价值的补偿，并补偿征收房屋造成的停产停业损失，说明法律精神实质上以认可了营业用房与普通住房的差别，因此不能拒绝给予营业方面的相应补偿，实践中应考虑该房屋的地理
位置，经营时间长短、效益等多方面的因素，合理确定营业用房的价值，或者考虑返还同等地段、楼层的营业房屋。第四种，城市规划区内的集体土地上的房屋补偿，很多地方征收部门借口被征收人的房屋建于集体土地补偿只给房屋重置价格，该补偿违反了征收补偿的基本原则；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条 第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”可见，最高人民法院司法解释已经明确，城市规划区域内的集体土地上房屋应当参照周边市场价格、按照国有土地上房屋标准予以补偿。②
参考文献
①《国家征收中“为公共利益需要”的界定和判别》 赵庆周
②《国有土地上房屋征收补偿标准的衡量》
库建辉
