普通发票管理存在的问题的对策
一、普通发票使用和管理中存在的问题。
在纳税人使用方面，一是纳税人不按规定领购发票。发票 管理的都开原则“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动 的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付 款方开具发票”，规定了从事生产经营的纳税人发生经营活动 时，应领购发票并向消费者开具发票的法定义务，但实际上现 在存在大量纳税人为了逃避纳税义务应领购而不领购发票，向 消费者不开或拒开发票，或用收据、白条代替发票的现象比较 普遍，从近年来基层税务机关的发票发售数量上看，纳入管理 的领票户占应用票户的比例仍然很低，远远不够，这一类问题 在个体工商户中反映比较突出。二是纳税人不按规定开具发 票。首先是应开具而未开具发票，一些个体工商户和私营企业 不建账或做假账，税务机关采取双定征收办法，对发票实行定 额控制发售办法。有些纳税人虽然领购了发票，但发生应税劳 务时却尽可能不开或少开发票，逃避纳税义务，或以打折等不 正当理由不开、拒开发票；或以其他单据或白条代替发票开具； 或“大头小尾”开票；或开具旧版作废发票；或重复使用发票， 特别严重的是一些纳税人买假用假，倒卖假发票，严重冲击合 法发票的使用。其次是转借、转让、代开发票。一些享受税收
1 优惠政策户利用减免税政策“套”票再“转卖”票，四处替人 开具发票，为他人偷逃税款提供便利，不但不用交税反而还可 以从中收取“手续费”，特别是起征点上调后，很多未达起征 点而领用发票的纳税人转借、代开的现象有上升趋势，造成税 收的大量流失。还有混用不同行业发票，比如以从事服务项目领购发票而用于开具娱乐项目经营收入，目的是降低适用税 率，高率低开。第三，未按规定设臵发票登记簿。由于纳税人 规范使用发票的意识不强等主客观原因，大部分领票户没有按 照发票使用规定设臵规范的发票登记簿，详细登记发票使用情 况，造成税务机关事后监管难度加大。此外，在普通发票的开 具上，还存在着发票开具不规范、缺栏少项、票物不符、超范 围开具、违反规定跨区域开具、涂改发票等现象。有的经营者 为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒 领、贪污犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。这些未按规定 开具发票的行为直接都影响了普通发票的日常管理，在不同程 度上造成了税款的流失。三是以部门收据代替发票。根据发票 使用范围规定，行政事业单位的涉税收费收入或所办的企业及 一些不经常发生纳税义务社会团体、民间组织应按规定领购使 用发票，但有些单位出于小团体利益而拒绝使用发票，用行政 收据、事业收据或者直接使用白条收取款项，如房屋出租、停 车费、学费、医疗费、经营性收费等项目，直接用行政事业收
2 据代替普通发票的使用，不纳入发票管理范围，偷漏国家税收， 严重削弱了发票在社会经济生活中的法律有效凭据地位。四是 不按规定保管发票。当前发票流失情况比较普遍，相当一部分 纳税人对普通发票的保管不够重视，没有按照发票的保管期限 建立专门的发票存根联缴销制度，一些纳税人对丢失、被盗、损毁的普通发票不及时向税务部门报告，停业、倒闭的单位不 及时向税务机关缴销发票，部分企业在改制、改组、联营等过 程中发生很大变化，发票存根联流失现象严重。同时由于普通 发票不收取发票保证金，税务机关也难以采取有力措施清缴。 另外普通领购资格条件较低，手续比较简单，为提高发票领购 率，税务机关也鼓励纳税人使用发票，个别不法分子套得发票 后便一逃了之，而这部分发票便成了不是假发票的假发票。
在消费者方面，主要是索要发票的意识不强。根据发票管 理的都要原则“所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买 商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款 方取得发票。”目前我们发票管理中规定的法定索取发票义 务只限定于所有单位和从事生产、经营活动的个人，对于广大的消费者未作出强制性的索票义务。在现实生活中，往往只有与单位之间发生经营性收、付一般都会开具或索取发票，而大部分个体户，对个人销售商品或提供服务收取付款时，大多不具发票，大部分消费者由于不了解向对方索要发票的重要
3 性，个人在购买商品或接受服务付款时，缺乏向对方索取发票的意识，部分消费者存在只要有收据就行的想法，有的甚至连收据也不要。并且有的纳税人以不开发票可以享受价格优惠为引诱，不开发票或以收据代替发票，消费者在不经意间也放弃了自己的应有权利，这在一定程度上也助长了纳税人不开具发票问题的发生和长期存在，导致了税务机关无法真实掌握纳税人的实际收入，不能进行正常的税收监控和征管。
这些问题的存在，扰乱了市场经济秩序，侵害了消费者权 益，造成税源信息失控，国家税收大量流失，同时也为各种经济犯罪活动提供了可乘之机。
二、普通发票管理存在问题的原因。
造成这些问题的原因是多方面的，有社会税收环境有待优化的问题，纳税人税收意识淡薄的问题，也有法律方面的问题，票据管理体制上的问题，以及会计资料账务方面的因素和个人利益驱动等等。而对于税务机关内部来说，重视程度不够、制度执行不到位、管理手段滞后、查处力度不大也是形成这些问题的重要原因。一是对普通发票管理的重视程度不够。一些税务部门平时重视税款的征收，而忽视发票管理日常检查，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票中存在问题的危害性认识不足，管理不到位，在日常征管、源头控制等基础管理工作方面还有一定的差距，对普通发票的
4 检查力度明显不够。二是发票管理制度执行不到位。目前税务机关内部还存在岗责不明，部分税务干部业务素质不强等问题，一些税务机关没有严格按照发票管理制度对普通发票的保管、领用、开具、缴销等环节进行全过程的管理，经常造成超认定范围发售发票，存在只管发，不管销的现象，很多已填开的发票长期不缴销，税款不能及时入库，造成税收流失。三是发票管理手段落后。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，给税务机关加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务机关目前普通发票管理仍然以人工方式为主，使用原始的手工审核方法，管理手段十分落后，缺乏有效的稽核手段，很难对纳税人使用情况进行全程监控，对纳税人开具出的普通发票的审查，大部分也只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性抽样检查，基本上放弃了对纳税人开具出的发票联与存根联的比对，特别是对用票大户，税务部门既要全面审核，又必须履行服务承诺，只能是停留在纸上谈兵的层次上，面对大量的普通发票违法违章行为，税务机关只能处于鞭长莫及的被动局面。四是对发票违法行为查处力度不够。由于普通发票用量大，单张发票开具的金额小，开具对象面向千家万户的消费者，发票检查成本大，难度大争税务机关难以一一查证，对于违法现象难以及时发现和纠正，致使税款流失严
5 重，同时由于普通发票违规不易够成大案要案，公安机关也不便配合，单凭现在税务机关的力量进行查处力度明显不够。此外有些税务机关对普通发票的违章处罚不力，或碍于情面不予处罚、减轻处罚或以罚代刑，这些现象破坏了正常的发票管理秩序，损害了税法的严肃性。
三、规范发票管理的对策和建议。
1、加强普通发票管理知识的宣传和辅导。首先要提高广大消费者对发票的认识，在宣传税收法规的同时，加大发票管理法规的宣传，采取通俗易懂的形式，增强全社会对普通发票的重要性认识，积极动员社会各界力量支持协助搞好发票管理工作，使广大消费者真正了解发票的用途，发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识，形成人人关心发票，个个维护税收的全民联动态势，从源头上控制普通发票违法违章行为。其次要加强对纳税人和发票使用单位宣传辅导，税务机关要定期举办企业发票管理培训班，系统地介绍发票管理法规和有关业务知识，使他们能够真正懂得如何管票、用票、识票，帮助他们建立健全内部发票管理机制，促使纳税人合法领票，规范用票。
2、创新管理方式，提高管理的效果。一是进一步扩大定额发票的应用领域。对一些使用发票频次高、开具金额不大的行业逐步启用定额发票替代填开式发票，以发票定额计算应纳税
6 额，建立起“以票管税”机制。二是针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额(百、千、万、十万、百万等)的发票，多印制、发售低限额发票，少印印制、发售高限额发票，降低高开、虚开发票的风险。三是积极推行电脑发票和裁剪式发票，努力化解发票“大头小尾”行为。四是实行发票供售现场加盖印章制度，有效地减少发票转借、转让现象的发生。五是对某些难以控管的特殊性行业以及高限额发票，实行代开制度，由主管税务部门代开、代保管发票。
3、建立健全激励机制，提高发票使用面。积极推行普通发票“刮奖、抽奖、举报奖”三奖办法，引导消费者自觉维权、索取发票，动员社会力量监督发票管理，规范纳税人开票行为，提高发票使用率。在奖项的设臵上，力求科学、合理、适用，并扩大中奖概率，与时俱进提高中奖额度，以提高消费者索取发票的积极性。同时要特别注意在制定发票奖励兑现方式时，按照便利纳税人的原则，减少发票兑奖环节以方便纳税人领取各种奖金。
4、完善发票管理制度，强化责任。把发票管理与税收执法责任相结合，进一步建立和完善各项发票管理制度，明晰具体工作流程和岗位职责，加大对发票管理工作的考核力度，对发票管理的各个环节加以规范，防止内部出现漏洞。首先要对照发票领购行政许可相关规定和申请领购发票的条件，规范发票
7 领购主体和手续；其次，在发票核销环节，管理人员对纳税人开具的发票存根联进行核对，不仅要严格“以票控税”情况审查，还要核查发票填写项目和内容真实性，对发票使用量大的纳税人实施重点监控；另外还应将重点行业如货物运输业、建筑业等发票的管理，和行政事业单位涉税收费发票的监管工作规范化、制度化。
5、实行发票管理网络化管理，提高发票管理的科学化水平。将普通发票管理纳入网络信息化管理轨道，建立发票管理信息化网络系统，建立识别真假发票的电话语音查询和网上查询系统，实现对普通发票的有效监控和管理。将普通发票的印制、保管、发售，到缴销、查询、稽核等环节均纳入计算机网络管理，利用计算机对发票管理的领、用、存、销情况进行事前、事中和事后即时监控，使发票管理工作准确及时，标准规范，信息齐全，查询迅速，从而达到堵塞税收漏洞，强化发票管理的目的，实现发票管理工作科学化、规范化。
6、加快计算机开具普通发票进程，推广税控装臵。通过税控装臵可以在交易现场通过光电读数器和软件等手段记录下真实、准确的交易数量、金额等纳税要素，可以使税务机关及时准确地了解纳税人应缴纳税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管理力度，有效地避免纳税人不开发票、大头小尾或单联填开等利用普通发票逃避纳税义务的行为。从长远上看，
8 这是解决普通发票管理的最终措施。
7、加强普通发票的日常检查和专项检查，加大处罚力度。 税务机关应加强对普通发票的日常检查和专项检查，加大对利用普通发票进行违法活动的处罚力度，增强税务处罚的打击性，加大纳税人的违法成本。经常性的开展随机抽查、专项检查、专案检查，对利用普通发票进行偷税的违法犯罪分子要严格查处，同时密切与国税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门配合，发挥各部门职能作用，形成整体合力，加强对接收发票单位所取得发票的审查、核对，大力整顿发票管理秩序，净化发票管理环境。切实做到以查促管，通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，努力提高税收监控水平，有效制止税收流失，使发票管理工作步入规范化、科学化、制度化的轨道。
