提高职业教育实训基地项目建设有效性的思考
上海市教科院职业教育与成人教育研究所张家寰
2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》指出：“要高度重视实践和实训环节教学，继续实施职业教育实训基地建设计划，在重点专业领域建成2000个专业门类齐全、装备水平较高、优质资源共享的职业教育实训基地。中央财政职业教育专项资金，以奖励等方式支持市场需求大、机制灵活、效益突出的实训基地建设”。从2004年至2006年三年立项的项目看，中央财政拨款共计13.6亿元，地方建设资金为17.9亿元，实际设备投入总值共计31.5亿元，支持了763个实训基地建设项目，平均每个项目投入总值为413万元。项目基地分布覆盖全国各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团，其中上海的项目数为25个，处于全国平均水平线上。
一、已建项目的初步成效
中央财政支持的实训基地项目的实施，初步形成了具有中国特色的职业教育实训基地群，发挥了引导、示范和辐射作用，为近几年全国职业教育的大规模快速发展奠定了物质基础。
1．起到了集聚资金的引导作用。中央财政的投入，激发了各地区政府、行业、企业和职业学校的积极性，有效地吸引了各类地方建设资金。从我们2007年4月进行的调研情况看，13.6亿元的中央财政投入额，共吸引了17.9亿元的地方建设资金投入，使项目总投入增加了约1.3倍，达到31.5亿元，为项目建设奠定了坚实的基础。由于实训基地建设项目为学校提供了大好的发展机遇，项目学校建设积极性非常高。在763个基地项目总计17.9亿元的地方建设资金中，学校自筹资金高达9.6亿元，占整个地方建设资金总额的53.6%，是地方财政投入的1.4倍，已经成为地方建设资金投入的主体。学校自筹经费投入金额达到200万元的项目有133个，其中21个学校的自筹资金达到500万之多。
2．改善了职业学校的实训条件。实训基地项目建设大大改善了职业学校的实训条件，使实训设备与企业生产设备一致，实训内容与企业相关职业岗位要求一致，“实训项目、工位数和实训学时”这一指标与项目建设前相比明显增加，有效改善了学校的实训条件。仅179个数控实训基地的建设总经费就达7.84亿元，新增各种机械培训设备累计达12800余台套，其中新增数控机床设备8000余台。对于地处经济欠发达地区的职业学校和基础薄弱的民办学校，实训基地建设更是起到了“雪中送炭”的作用，使办学条件发生了质的飞跃。实训条件的明显改善，强化了学生实践操作技能的培养，使毕业生质量和就业率显著提高。
3．为经济建设培养了一大批高质量的技能紧缺型人才。由于实训基地建设项目初步实现了区域性的资源共享，发挥了为地区经济建设培养和培训紧缺技能型人才，以及开展各种社会服务等多方面的功能。据调查统计，年培训规模达到5000人的实训基地110个，其中万人规模的基地有30个。2005-2006两年，各项目基地累计培养、培训各类技能人才约398万人。调查表明，实训基地的对外培训和辐射功能正在不断增强，除了满足在校学生技能培训外，还承担了大量的在岗职工提高培训、下岗人员转岗培训、进城务工人员就业培训、转业退伍军人培训和职业教育师资培训，以及社会技能考核、职业资格鉴定等工作。
4．带动了以就业为导向的专业教学改革，推进了工学结合的人才培养模式创新。项目建设增强了职业学校以就业为导向的办学理念，促进了学校以专业教 1
学改革为核心的内涵建设。许多学校以此为契机加快课程改革，推行双证制度，使课程设臵和教学内容涵盖职业标准和职业技能鉴定考核要求，按照技能鉴定规范强化实践训练。为适应项目完成后的实训基地运行，被检查的各项目学校都不同程度地开展了专业教学改革。实训设备水平的提高有效地促进了校企合作，既为学生创造了真刀真枪的实训机会，又为将实训基地从消耗型转化为生产型摸索了经验，许多学校积极与企业合作大力推行生产性实训，为推进工学结合的人才培养模式创造了良好的条件。
5．提高了基地建设单位的项目执行能力。由于各地经济社会发展的水平差距很大，各地行政部门和项目学校的执行能力也各不相同，因此各项目管理的经验水平存在显著的差别。实训基地项目的实施，提高了各地区基地建设单位的项目执行能力。通过调查，我们发现凡是2004年立项试点的地区，其项目管理水平普遍优于其他后来启动的地区。由于这些地区更多地积累了项目执行方面的经验，因此其项目管理就比其他地区更加规范，省级行政部门的协调更有力度，项目实施的效率更高。调查表明，凡是项目建设情况较好的学校，设备到位、运行良好，并且能够积极探索基地运行的机制。
6．政府采购保证了基地建设的质量。首先，政府采购的效率较高，程序也比较规范。就现场检查的大多数项目基地看，中央采购设备不但到位率较高，使用率也较高。特别是中央集中采购采用全国统一招标，有利于项目资金的规范使用和招标流程的规范化，有利于选择优秀供货厂家和优质产品。其次，政府采购利用规模采购效应，大幅降低了采购成本。如上海工业技术学校的基地建设，原规划投入600万元，招标后实际只用了438万元，节约了162万元。中央集中采购一方面在贯彻落实国家产业政策，支持拥有自主知识产权的国产品牌和打击盗版等方面都能发挥积极的作用；另一方面有利于项目资金用途监管，保证专款专用，避免了项目资金串项、挪用、截留、套用等问题，确保了地方财政投入和院校自筹资金的按时、按量到位。另外，由于中央集中采购减少了中间环节，程序规范而清晰，也有效预防了采购过程中违规违纪现象的发生。
二、项目建设中的问题分析
为全面了解中央财政支持的职业教育实训基地项目的有效进展情况，加强项目管理，确保项目建设的质量和效益，教育部、财政部决定对实训基地建设项目进行定期的检查。2007年8月两部决定在数据普查的基础上，对部分省份的实训基地进行专项检查，其主要目的是对三年来实训基地建设情况进行实地调查、了解，核实数据填报的准确性，为下一阶段继续做好中央财政支持的职业教育实训基地工作提供基础。专项检查的主要内容，包括地区职业教育实训基地建设的总体情况，实训基地资金、设备的到位、使用情况，实训基地建设对职业教育人才培养模式、教学改革的促进情况；地区职业教育实训基地建设工作中取得的成效、存在的主要问题及今后的工作打算。调研和检查的结果显示，实训基地建设工作虽然取得了明显成效，但也存在一些问题，主要表现为建设周期长、进度慢。具体有以下六个方面问题：
1．地方财政支持力度不够。从中央与地方对项目投入的比例看，地方建设资金虽然总体上已经超过了中央投入，但其中项目学校的自筹经费和行业企业等其他投入达到了34.8%，而地方财政投入仅占设备投入总数的22%。31个省区中，地方财政投入比例低于10%有9个，占总数的29%；749个实训基地中，地方财政投入为零的达409个，占总数的54%，半数以上的实训基地没有得到地方财政投入。许多项目学校缺乏经济实力，筹资渠道少、力度小，自筹资金不足、到位不及时。有的学校甚至不得不采取校内教职工集资的办法筹集建设资金。有
的由于地方资金不到位，导致设备到位晚，支付不及时，项目目标无法实现。
2．项目学校缺乏大型项目建设经验，立项准备不足。项目建设学校特别是市（县）所属的职业学校缺乏组织基地建设的经验，面对中央财政支持的基地建设项目，有些不知道如何实施和开展工作，对中央集中采购的规定和程序不熟悉，影响项目进度。部分学校制定规划时缺乏充分调研和论证，在招标采购或合同执行过程中调整设备，影响建设进度。部分基地设备配臵不合理，盲目购臵大型设备，不仅利用率低，教学效益差，也影响建设进度。部分项目申报的基本条件不落实：没有足够的实训场地，自筹资金不落实。致使设备不能及时交货，货款不能按时支付。
3．设备采购、交货、验收、支付等环节出现一些问题。中央集中采购招标进度总体正常，但在供货、验收、付款等具体环节出现一些操作问题，导致设备不能及时到位、验收，货款不能及时支付。按照合同规定签约后三个月内交货。但个别厂商生产能力不足，无力承担大规模集中供货；有的虽然供了货，但没有足够的技术人员安装调试。也有部分学校不具备验收条件，或由于人员、假期、场地、资金等问题，影响验收进度。部分合同没有及时到达学校，有些项目院校收到合同后没有交有关项目负责人，合同内容不够详细，厂家和学校在验收方法和验收标准方面出现分歧，影响了验收进度。特别是地方采购的项目启动晚，进度慢。如对2005年的建设项目，有些省级政府部门到2006年底才下发文件通知项目学校开始组织采购招标。部分地区采购经验不足，导致流标和多次招标，拖延了采购进度。
4．部分供货商不严格履行合同，产品出现质量问题不能及时解决，售后服务不到位。有的供货厂商供货设备与合同不符，不能满足实训要求；有些设备质量出现问题厂商不予积极解决，拖延推诿；有的供货厂商没有足够的售后服务网点，售后服务响应慢，服务质量差。部分供货商对设备的使用、维护培训不到位，影响设备使用效果。项目学校、招标单位、中标商、生产商之间的沟通渠道不畅，许多问题得不到及时的协调解决，导致学校拒绝验收、付款，影响建设进度。实训基地建设涉及省教育厅职成处、高教处、财务处，省财政厅、支付中心等政府部门。部分地区行政部门分工不明确，职责不清，没有明确得力的牵头组织单位，多头管理又没人管理，内部协调不力，不能有效地推动基地建设工作。
5．实训基地项目建设不平衡，布局结构不尽合理需调整。从专业布局结构分析，实训基地项目专业分布主要集中在数控、计算机应用与软件等八大类专业，合计702个，超过总数的90%；其中数控、计算机、电工电子、汽车维修四大类专业就有518个，占总数的68%。我国各地区的经济发展、产业结构存在明显差异，需要各类不同的专业人才，因此今后实训基地建设的专业布局还需要根据各地区的经济发展和人才需求适当调整，有利于实训基地办出专业特色，培养适应地区的经济发展的专业人才。
6．基地运行机制和保障条件不完善。实训设备购臵费高，运行费用大，单纯消耗性的实训难以持久，更无法发展。但是目前大多数学校还没有建立起良性运行机制，影响使用率和设备更新。个别实训基地在探索与企业联办生产型实训基地的过程中，没有处理好企业生产与学生实训之间的关系，导致学生实训的课时和工位得不到保证。由于社会需求旺盛，紧缺人才教育规模急剧扩张，实训基地建设规模扩大，实训任务量将明显增加，大多数学校的双师型的教师严重短缺，实训教材不配套，影响教学水平和实训效果。国家集中财力建设区域综合性实训基地（大模式）的本意是发挥资源集聚和共享效应。但从实际检查看，大部分区域综合性实训基地，被拆成了若干个专业性基地（小模式），内部又缺乏必要的
管理和协调，不能达到规模优势和资源共享效果，违背了建设共享性区域综合性实训基地的初衷。
三、提高项目建设有效性的建议
为了进一步推动实训基地的建设，提高项目建设质量和效益，提出如下建议：
1．制定中央财政支持职业教育实训基地建设项目管理办法。明确中央与地方行政部门和项目学校管理分工和责任；规定资金管理与支付办法、设备采购与验收、设备管理使用、检查、奖励与惩处等；进一步完善各专业实训基地建设标准；为实训基地建设与发展提供制度保障。
2．落实以地方投入为主体的建设原则，督促地方财政加大投入力度。要使各地教育、财政部门要明确职业教育实训基地项目实施的责任主体在地方政府，切实加大对职业教育实训基地建设支持的力度，采取有力措施确保地方财政资金的投入，保障基地建设顺利进行。
3．加强项目的监督与管理，建立绩效评价机制。要加大基地建设过程的监控力度，建立实训基地项目建设的评价机制，对于立项一年以上的项目都要进行专项检查，每年抽查三分之一的项目，建议中央财政对于建设较好的项目予以奖励和滚动支持。
4．加强项目建设管理人员的培训，提高项目管理的水平和能力。每年度立项前和立项后都要对项目管理人员进行培训，使项目管理人员熟悉和掌握项目建设流程、设备采购程序和办法等，强化建设进度意识和合同意识。通过项目建设培养、锻炼管理队伍。建议项目建设总额的百分之一可作为培训费。
5．完善项目设备政府采购的管理办法与程序，提高项目建设的效益。要充分发挥中央集中采购和地方政府采购各自的优势，简化手续，缩短设备采购的周期。中央集中采购的程序与办法也应及时下发给地方教育财政部门、保证项目建设的协调与沟通、提高项目建设的效率和质量。要充分发挥政府采购的政策导向作用，继续扶持自主品牌的国产化设备。
6．加强采购过程的监督，建立供货商考评信息档案。教育部政府采购中心和地方政府采购部门要对供货商履行合同、产品质量和售后服务进行跟踪评价，对于不履行合同的供货商要记录在案，并在下一年度采购中不予考虑，确保采购质量。
7．加大向经济欠发达地区和民办职业院校的倾斜力度。基地建设立项在支持鼓励较好学校的基础上，应加大对经济欠发达地区办学条件相对薄弱的职业院校和民办职业院校的支持力度。财政较困难的西部地区地方财政资金的投入比例可适当降低。
8．建立实训基地建设协作会的交流机制。成立全国实训基地建设协作会，定期举办研讨会、现场会等办法及时总结推广基地建设的成功经验与做法，使项目建设学校相互取长补短，推动实训基地的健康发展。
9．重点建设专业性实训基地（小模式）。从目前情况看，区域综合性实训基地（大模式）建设的效果不十分明显，今后主要应重点建设专业性实训基地（小模式）。在专业性实训基地建设中，要在重点建设数控、计算机等八类专业基地基础上拓宽专业领域。实训基地应多采购常规通用仪器设备，而对大型、贵重设备的购臵要充分论证。
10．加强基地内涵建设，建立基地运行的长效机制。各地在基地建设过程中，在注重硬件建设的同时要特别注重基地的内涵建设。加强教师实践能力的培养，总结基地管理模式，探索校企合作、承担企业生产任务、面向社会开放的办法与途径，提升基地的功能与水平，建立基地可持续运行的长效机制。
