浅谈法治建设
——如何加强基层法治建设
1997年，江泽民同志在党的十五大提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”把法治确定为治国理政的基本方略。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，为我国的法治进程指明了方向。2010年，胡锦涛同志在党的十七届五中全会提出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。”党中央提出依法治国方略已有十三年，但是与发达国家的法治建设相比，我国的社会主义民主法治仍然存在较大差距，需要加快建设，努力推进法治化进程。
一、内涵与外延
(一)内涵：法制工作是围绕党的执政方针，按照国家职能定位，在法律、法规、规章的规范范围内指导、监督、协调本单位的行政执法活动，实现制度化、程序化、系统化。
(二)外延：法制工作是将行政执法理念和行政管理目标具体化的重要环节，从主观上看，它是规范行政执法行为，服务于人民，源于历史又调整现实的哲学范畴；从客观上看，社会进程的客观状态(人类的普遍认知)要求调整和维护社会关系的职能部门“言之有理，持之有故”。基层法制工作是最基础的规范和最根本的运作，它服从于国家职能的定位，指导于基层的实践。窃以为“中规中矩”理应成为现在基层法制工作的核心指导。
二、我国基层法治建设存在的主要问题
(一)公民法律素质有待提高
基层群众大多数文化水平较低，民主法制意识欠缺，法治观念淡薄。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，要么浑然不知，以“法盲”形态出现;要么畏于权势，忍气吞声;要么置法律而不顾，“以暴制暴”，导致违法犯罪。有的农民法律知识缺乏，无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“权大于法”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。个别公职人员缺乏职业道德，知法犯法、以权压法的现象仍然存在。
(二)法律制度不够完善
改革开放以来，我国立法速度较快，截止2010年，已颁布法律236部、行政法规690个、地方性法规8600个，基本建成法律体系。但部分法律质量不高，效果不佳。一些法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性。法律体系不健全,没有及时进行立、改、废活动，造成一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。在法律之间，基本法和单行法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。如按照简易程序罚款，1996年《行政处罚法》规定数额为50元，而2004年《道路交通安全法》规定为200元。
(三)实施法治不够彻底
人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预太大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。由于财权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。执法不严、司法不公问题依然存在，造成法治化进程缓慢。执法者与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立、对抗;个别执法者方式简单粗暴;有的甚至吃、拿、卡、要，收受贿赂;办“关系案、人情案”，执法不文明、不规范，未能体现法律的权威。
(四)封建思想观念根深蒂固
长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”传统习惯。一些基层干部“重人治、轻法治”。强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题;错误认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。或者口说法治，实为人治，以言代法、以权压法。部分领导“重经济建设、轻法治建设”。没有摆正二者的辨证关系,认为现在是以经济建设为中心的，发展经济是第一要务;认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设工作是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。一些执法人员“重实体、轻程序”，认为主要结果正确，就不管过程是否合法。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。
(五)社会治安形势趋于复杂
社会矛盾纠纷和不稳定因素增多。纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于多样化、复杂化。因土地承包、征地拆迁等引发的纠纷有增无减，上访行为和群体性事件不断增多，在社会上造成了不良影响。治安案件和侵财类刑事案件频发，赌博、伤害类案件时有发生。农民犯罪率较高，例如，2006年，河南章丘长清区法院判处刑罚的308名罪犯中，农民274人，占罪犯总数的89%，且多为故意伤害、盗窃、抢劫、交通肇事等类型犯罪;社会黑恶势力猖狂，侵害人民群众的切身利益，破坏和谐稳定。
(六)基层自治难以落实
现行的《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》存在缺陷，使基层自治制度难以落实。城市化进程中农村法治成为薄弱环节。
建设法治国家，重点在基层，难点在农民。然而部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。两委关系不明确。村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明;农民选举意识差，出现“贿选”、“家族控选”现象。村民自治与农村集体经济组织名存实亡。因村财管理、土地征用、房屋拆迁、宅基地建房等矛盾纠纷增多，征地补偿范围窄，计算方法不科学。涉农行政执法的不规范，涉农维权的艰难。影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。
三、措施
(一)确立中枢地位，理顺职能关系
从工作部署到内部日常监督考评，都应该将法制机构作为中枢环节，各项职能工作的职责、任务、程序、时限首先应该从这里发散，在工作中出现的问题，产生的情况都应归结到法制机构，该解决的解决，该向决策系统提供的要上报。基层法制工作的职能应该是指导、协调、监督，依此细化、定位具体的工作职
责：
对内职责：1.规范性文件的审查把关；2.本局一般程序行政处罚案件的核审及听证，简易程序处罚案件的备案监督；3.行政复议案件的审理及复议案件的应对；
4.行政诉讼案件的应诉及行政赔偿事务的办理；5.行政执法检查和执法过错责任追究；6.法制员的指导和培训；7.法制工作情况的统计；8.本局领导及上级法制部门交办的其他工作。
对外职责：法制工作是一项系统工程，它既是内部行政执法活动的中枢，又是执法活动衔接外部环境的门户。包含以下具体工作：1.与相关职能部门配合，如与质量监督、食品药品监督、卫生监督、文化稽查等部门的协作，在职能定位上的把关，在协作方式上的指导。2.与司法部门的协作配合，如行为人构成犯罪，需移送公安或检查院；当事人阻碍、抗拒执法行为，交公安治安处罚；相对人不履行受处罚义务的，交法院强制执行。3.处理好与地方政府的关系，让政府充分了解工商职能、职责，正确安排、指挥工商部门的工作，在与其它部门发生意见分歧时，能及时作好协调，理顺工作关系。
其他工作应从法制机构剥离出去，如：职工培训，组织主体应是人事机构，即使是法律培训，法制机构也只安排培训内容。
由是观之，法制机构从职能、任务、作用等方面，在工商行政管理部门都处于极其重要的地位，而且工作量大，要求工作人员必须具有良好的理论基础、能熟练掌握和应用法律知识及丰富的实践经验。目前各地的法制机构普遍存在人员数量、素质与实际工作不相适应的现象，应尽快充实高素质人才，以发挥法制机构应有的作用，提高队伍的监管水平，保证部门执法质量。
(二)建立和完善规范执法活动的各项制度
按照登记、收费、办案分类确定工作职责、任务、流程、时限及考核标准——“立规立矩”，特别要加强对行政执法过错责任追究制度的细化和完善，将过错责任追究落实到每一个岗位和个人，不能只纠正错案，不惩戒责任人，只追究单位责任，不追究个人责任，以《全面推进依法行政实施纲要》为指南，牢固树立依法行政的思想，熟练掌握各项执法技能，从而达到“言之有理，持之有故”的执法境界。
(三)规范案件审查，细化处罚尺度，提高执法办案质量
要解决审案仅停留在形式上的问题，实现实质性的审查。一方面，必须进一步明确划分法制机构与办案机构的职责。法制机构应超脱于相对人与办案机构之间，避免办案机构因主观情绪造成滥用行政强制措施及不适当的行政处罚，在办案监督方面，应当履行以下职责：1.制作统一规范的办案文书；2.对强制措施审查、把关，即法制机构认可后方能实施强制措施；3.对处罚种类及幅度予以确认(重大案件由集体研究决定)；4.制发《处罚决定书》。
办案机构应该在法制机构指导、监督下，按照办案程序对违法行为进行调查、取证，形成完整的案件材料，并依据法律、法规、规章提出处罚建议，提交法制机构核审，只对办案程序、案情清晰、证据合法、有效、真实、完整几个方面负责，不形成最终的处罚决定。这样从根本上实现办、审分离。
另一方面，对案件处罚幅度的确认或调整方面，应尽快细化处罚幅度和等次标准，避免办案过程中的主观性、情感化。等次标准的确定不是凭空的，而应从办案实践中加以总结、提炼，根据案件性质、情节确定处罚尺度；从轻掌握处罚应有起点数，并在法定幅度高限的20%内，一般处罚在法定幅度高限的20%—60%内，从重处罚在60%至高限，减轻处罚在低限以下。只有确立合理的等次标准，
并以此调整不适当的处罚建议，案件核审才能进行实质性的审查，体现行政执法的公正性和客观性，从而提高办案质量。
(四)强化法制工作的监督职能
法制监督的最恰当方式就是按照行政执法监督制度及标准进行严格考评，一是对各类执法行为进行不定期检查，予以记载，并作为依据；二是半年一次定期考评，局对所考评，各所对每个岗位及个人考评，并根据考评结果落实奖惩，作为干部提升、晋级、调换岗位、待岗的重要依据。
只要我们充分认识法制工作的中枢地位，落实职能、职责，建立和完善各种制度，规范案件核审，强化监督，就一定能建设好基层法制，提高行政执法质量，充分发挥工商行政管理职能作用。
