苏州城乡一体化改革的实践探究
【摘要】推进城乡一体化改革，建立健全城乡融，合发展的体制机制是实现乡村振兴的关键环节。近年来,苏州市持续探索以更高水平的城乡一体化,农业提档升级,农民持续增收,农村面貌更新,高水平全面小康建设取得了扎实成绩。本文以苏州为例，从苏州城乡一体化改革经历入手，总结苏州改革的经验，分析现今苏州城乡一体化改革的现状与存在问题，并指出未来苏州城乡一体化改革的方向。
【关键词】城乡一体化 改革 经验 问题 方向
1.苏州城乡一体化改革的背景
1.1宏观背景
我国的城乡一体化经历了近20年的改革历程，从2002年起，党的十六大报告首次提出要“统筹城乡发展”，到2007年，党的十七大报告提出了“城乡经济社会发展一体化”概念，再到2012年十八大报告进一步提出“城乡发展一体化”是解决三农问题的根本途径，国家对实现打破城乡二元困境、促进城乡融合的发展目标越来越明确，城乡一体化的理论体系逐步成熟。 1.2 微观背景
苏州通过城乡发展一体化改革的实践创新，积极探索了一条具有苏州特色的城乡发展一体化之路，在此过程中，苏州的改革大致经历了三个时期。
2003至2005年为城乡一体化起步时期。苏州市按照“城市现代化，农村城镇化，城乡一体化”的总体思路，统筹城乡经济社会发展。苏州市政府出台多项政策，稳定和完善土地承包关系，尊重农户的市场主体地位，赋予农民长期而有保障的土地使用权。按照依法、自愿、有偿的原则，引导农民进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营，推进“三大合作”改革，发展新型合作经济，探索实施新型农村社会保障制度，实现社会保障体系全覆盖，农村城镇化、农业产业化、城乡一体化迈出新步伐。
2005-2007年为城乡一体化快速推进时期。2005年，苏州全部达到江苏省全面建设小康社会指标要求，从此进入全面转型升级阶段。苏州市颁布实施了《苏州市建设社会主义新农村行动计划》、《关于深化农村综合改革的实施意见》。确立了六种类型的新农村建设示范村，对示范村建立帮扶制度；推进三个集中，转变发展方式；市县乡村面貌改善，乡镇15分钟内可上高速，行政村班车通达率超过99%，自来水普及率超过99%；农村建立起了“户集、村收、镇运、县处理”的垃圾无害化处理体系，开展生活污水处理；苏州市已基本形成覆盖城乡居民的养老、医疗、失业、工伤和生育基本社会保障体系。
2008年以来，苏州进入了城乡一体化的全面发展时期。苏州从2008年开始探索“城乡一体化”，2014年成为国家发展改革委批准的首个“城乡发展一体化综合改革试点城市”。苏州市通过制度创新，构建了推进“城乡一体化”的长效机制。确定未来总体发展目标是要实现七个方面的一体化，即城乡规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡资源配置一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡生态环境建设一体化、城乡公共服务均等化、城乡就业社保和社会管理一体化。 2.苏州城乡一体化改革的经验总结
根据统计数据，苏州农业现代化指数水平位居全省前列。至2017年底，苏州农村集体总资产达1840亿元，占全省三分之一，村均年稳定性收入815万元，城乡居民收入比缩小为1.96：1，是全国城乡居民收入比最小的地区之一，城乡一体化改革效果突出，其中的经验总结如下：
一是坚持统筹规划。苏州始终将城市和乡村作为一个整体进行统筹规划，将全市现状14253个村庄规划调整为3358个保留村（重点村、特色村）和10859个一般村，并完成了1268个重点村、295个特色村村庄规划编制，打破传统产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划相互分割的局面，推行“四规融合”。
二是创新体制机制。在土地制度方面，深入推进“三集中”“土地增减挂钩”“三优三保”，实现土地利用的空间节约、土地价值的空间转移以及土地规模的空间集中，促进土地要素的空间流动，破除土地稀缺对经济发展的制约；在财政制度方面，将财政资金与金融资本相结合，苏州率先设立全国首支城乡一体化建设引导基金，针对城乡一体化基层建设项目给予低成本融资支持，加强与国开行、农发行等国有政策性银行的金融合作，完善政策性农业保险制度，有力支撑和保障了苏州城乡发展一体的改革。
三是重视生态建设。苏州以绿色宜居为导向，实施村庄环境专项整治、美丽镇村建设、农村生活污水治理等工程，保留苏式水乡特色，完善了苏州的基础设施、提升了人居环境质量，打造了农村发展新格局。 3.苏州城乡一体化改革存在问题
目前，苏州市坚持以城乡发展一体化为统领，加快推进城乡融合发展，但依然存在着以下问题。 土地资源稀缺问题突出。随着苏州市城镇化进程的加快，农村耕地资源越来越少，土地流转成本也随之趋高，直接影响到了农业的规模化经营发展。
农业一线劳动力短缺。目前，苏州市从事农林牧渔业的从业人员仅22.81万人，比2010年的26.82万人减少了4.01万人，农村劳动力大量向城镇和二三产业转移。农业从业人员也面临着日渐老龄化的现状，具有较高文化水平和专业知识的职业农民短缺，导致务农劳动力素质下降，大部分劳动力年龄偏大、文化程度较低、观念老化，接受新事物、新技术、新知识的能力不高，成为制约现代农业发展的瓶颈。
环境压力有增无减。水环境敏感地段环境恶化趋势尚未得到有效控制，土壤污染问题逐步显现。农村环保基础设施建设和环保监管能力相对滞后，农业面源污染尚未得到有效治理。
产销脱节依然存在。由于农业经营主体集约化程度不高，地产农产品生产规模小，加工储运能力偏弱，农业信息化程度低，难以形成特色品牌，没有充分发挥好电商平台的作用，导致生产与销售脱节。 4.苏州城乡一体化改革的方向
4.1完善城镇空间布局，加快镇村规划体系建立
依托“四规融合”的规划机制，围绕“1450”城乡空间布局体系，完善建设“全覆盖、分层次、可实施”的镇村规划体系，做到基本形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的城镇空间布局；明晰新一轮规划确定发展的2842个重点村、516个特色村、10895个一般村庄这三类村庄各自发展资源关系，完善农业生产、生态保护、耕地平衡等地区功能，优化乡村地区发展空间；通过资源整合及适度归并村庄，围绕“把地种好，把人管好，把环境搞好”的发展目标，推动美丽村庄建设，促使村庄规模走向适度。
4.2 培育新产业新业态，加快构建新型农业经营体系
以农产品加工业、休闲农业、乡村旅游和电子商务等新产业新业态新模式为引领，促进农业接二连三，形成田园综合体形式的创新业态。引导农村产业融合主体充分挖掘农产品、加工品和休闲旅游产品的文化价值，打造一批富有地方资源特色、品质特色、功能特色和文化内涵，市场知名度高和竞争力强的农产品品牌；通过广泛应用信息技术和电商平台，实现农业生产智能化、农业产业电商化，有机连接生产、加工、销售、经营等模块，借助“互联网+农业”的形式实现农业与加工流通、休闲旅游、电子商务等多产业跨界融合发展。 积极打造龙头企业引领、专业大户和家庭农场为核心、农业合作社为纽带、广大传统农民参与的新型农业经营体系。将农业园区作为发展现代农业的重要载体，充分发挥其资源聚集、科技聚集的作用，吸引各龙头企业、科研机构安家落户，发展设施农业、精准农业、精深加工、现代营销,带动新型农业经营主体专业化、标准化、集约化生产,推动农业全环节升级、全链条增值。鼓励农户通过订单农业、股份合作、入园创业就业等多种方式,参与建设,分享收益。加强农村劳动力培训，加快培育新型职业农民。
4.3 推进城乡环境整治，继续深化土地管理制度改革
把生态环境建设作为城乡一体化发展的重要抓手，继续推进城乡环境整治、美丽乡村建设、水环境治理等工程建设。
严格落实耕地保护制度，切实加强对基本农田的管理，建立健全耕地占补平衡和土地复垦的监管制度。鼓励农民按照依法自愿有偿原则，通过流转土地经营权，提升土地适度规模经营水平。坚持和完善家庭联产承包责任制，加快土地承包经营权确权，完善土地承包经营权权能，严防流转土地非农化、非粮化，提高土地产出率和劳动生产率，实现农业资源有效配置和永续利用。新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业新业态的发展。
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