大部制背景下中国环境管理体制之反思与重
构
——以《环境保护法》第7条的修改为视角
高晓露
2012-10-26 15:31:35 来源：《财政监督》2012年6期
【摘要】：中国环境管理体制至今已经历了初始、形成以及逐步完善三个发展阶段。基于《环境保护法》第7条而建立起来的现行环境管理体制在组织结构、职权结构以及权力运行机制等方面仍存在问题,已远远不能适应大部制改革以及中国环境保护实践的需要。究其原因,主要根源于《环境保护法》第7条的规定。为此,应修改《环境保护法》第7条,将环保部门的职能由\"统管\"改为\"综合协调\",同时合理设置环境管理机构及其职责分工,完善环境管理权力的运行机制。
【关键词】： 大部制改革 环境保护法 环境管理体制
大部制改革是中国为了推进政府事务综合管理与协调，按综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。大部制改革重点不在于合并或新设部委，而在于部门之间职能的重新梳理和整合。经过2008年的政府机构改革，原国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门，拥有了人们所期待的“话语权”与权威性。然而，我国的环境执法状况却并没有随着环境保护部门的“升格”而好转。现实的情况依然是国家环境立法的实施效果无法体现在环境质量的提高上。究其原因，现行环境管理体制是主要桎梏之一。根据《环境保护法》第7条①的规定，中国现行的环境管理体制是统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合。各级环保部门是环境保护工作的统一监督管理部门，亦即“统管”部门。然而，在环境管理实践中，环保部门并未能有效地行使“统管”职能。环境主管部门更多呈现的是“形式管理主体”。升格后环境保护部在其法定职能中所罗列的牵头协调、监督及参与等环境保护职责都可能更多地成为摆设或美好愿景。因而，大部制背景下，以修改《环境保护法》为契机，理顺健全环境管理组织体系、职能结构以及运行机制，对中国环境管理体制进行重构实乃当务之急。
一、中国现行环境管理体制存在的问题及原因分析
(一)中国现行环境管理体制存在的问题
1.组织结构方面。环境管理体制中的组织结构是指享有国家环境管理权的管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。我国环境管理体制从各部门分工管理转变为统一管理与各部门分工负责相结合。根据《环境保护法》第7条的规定，我国环境管理机构除了国务院以及县级以上人民政府环境保护行政主管部门之外，还包括国家海洋行政主管部门，港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，以及县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等众多分管部门，而且，统管部门与分管部门执法地位平等。它们之间只有在环境保护监督管理的分工上有区别，即监督管理的对象和范围有差异，但都是属于环境执法机关。《环境保护法》第7条对统管部门与分管部门之间的关系并未具体的规定。
2.职权结构方面。环境管理体制中的职权结构是指各种环境管理机构横向的职权分工以及纵向的职权位阶等。首先，从横向方面看，以中央层面为例，在2008年以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革中，明确将国家环境保护总局升格为环境保护部，正式进入国务院组成部门序列。伴随着组织地位的提升，环境保护部在职权、机构设置、人员编制等方面都有了新的变革。但是，单从环境主管部门法律地位的提升来看待其在环境管理方面的作用可能会有失偏颇。综合分析我国相关法律法规的规定，不难发现，环境主管部门统一监管职权执行比较顺利的包括工业固体废物和危险废物、噪声污染控制、辐射和核安全、大气污染控制、农村环境保护等领域。在其他领域尤其在水污染防治、自然保护区管理、生物多样性保护、海洋环境保护、土壤污染防治等方面，因涉及到水利、林业、草原、海洋、土地等资源管理部门等分管部门的分工合作和依法制约，环境主管部门统一监管能力依然显得十分脆弱，特别是伴随着草原、土地资源、水资源等单项立法的相继出台，环境主管部门更多呈现的是“形式管理主体”。例如，根据《草原法》的授权，国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。②环保部门面对草原“主管”部门，根本无法进行“统管”。因而，《环境保护法》第7条的“统管”条款形同虚设。
其次，从纵向方面看，目前，中国的环境管理体制是以行政区域管理为核心、国家与地方双重领导的体制，即各级人民政府对辖区环境质量负总责，国家和地方分别设立环境保护部门，作为“环境保护行政主管部门”。尽管法律规定地方政府对辖区内的环境质量负总责，但对负什么责任，是政治责任还是法律责任，抑或经济责任，都没有明确规定。在政绩考核中也缺乏对环境质量状况和资源消耗的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。同时，地方环境保护部门的双重领导体制，使其既从属于环境保护部，也附属于地方政府。在这样的体制框架下，地方环境管理的力度往往取决于地方政府的价值取向和态度。
3.运行机制方面。首先，在协作机制方面。虽然在新一轮体制改革中，中国环境管理协作机制进一步健全，如环境保护部与国家发展和改革委员会等八部委联合探索建立区域大气污染联防联控机制，与国家海洋局以及多个省(区、市)签署合作协议，与中央统战部合作建立国家环境特约监察员制度。先后建立由环境保护部牵头的松花江、淮河、三峡库区及其上游、海河等水污染防治部际联席会议，国务院九部委联合开展环保专项行动，进一步丰富了部际协作机制。但是，由于职能分散交叉现象依然存在，各部门和各地区各自为政，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强。
其次，在监督制约机制方面。随着环境保护部环境监察局和华南、西南、东北、西北、华东、华北六大环保督查中心的陆续成立挂牌，国家环境监察体系新格局正在形成。这些超脱于地方管辖的区域环保督查机构，无疑有利于强化对地方政府的监督，有利于打破地方政府与环保部门的不当制约，将增强国家层面的监管和协调能力。但是，按照环境部规定，这些督查中心只是派出机构，受环境保护部委托从事公务，其中督察业务接受环境部环境监察局指导，应急工作接受环境应急办公室指导，对所委托事务均由环境部的相关部门进行处理。也就是说，环境督察制度没有进行中央层面的体制变革，只是应环境事件频发的需要，将感到力不从心的部分环境监察职能下放到设在地方的中央部门去实施。环境督察顶着环境中央监督之名，但可能更多地仅有提出建议的权力，以至于有人认为各环境督察中心更多的只是充当了环境部的传声筒和监视器。
(二)原因分析。中国现行环境管理体制的法律基础是《环境保护法》第7条的规定，因而，问题也主要根源于该条的规定。首先，《环境保护法》第7条对环保部门的职能定位与中国相关的环境政策和环境管理的现实不符。从近年来国务院发布的有关政策和环境保护部门发布的《环保部门机关“三定”实施方案》，以及环境保护实践看，环保部门的职能实际上已经由“统一监督管理”转变为“综合协调”。如1990年国务院发布的《对国家环境保护局、国家海洋局有关海洋环境保护职责分工的意见》中规定：“国家海洋局或国务院有关主管部门在海洋自然保护区的建设和管理中，如有意见分歧，由国家环保局进行协调。”2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：“应按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性”，“应健全环境保护协调机制”。《决定》中关于“按照区域生态系统管理方式”的提法，表明国务院认识到政府的环境保护职责分工应当符合生态系统的客观规律。1994年国家环境保护局“三定”方案提出转变国家环保局职能，其中一条就是，强化环境保护的宏观调控，促进环境保护与国家经济、社会协调发展的宏观调控机制的完善，增强国家环境保护的综合协调能力。这个“三定”方案中规定环保部门的“主要职责”包括：协同有关部门制订与环境保护相关的经济、技术、资源配置和产业政策，组织对重大经济政策的环境影响评价；受国务院委托„„协调省际环境污染纠纷；综合协调并监督检查生物多样性与野生动植物、珍稀濒危物种保护工作；指导和协调全国环境保护宣传教育工作等。环境保护部于2008年10月发布的《环境保护部机关“三定”实施方案》中，需要加强的职责之一就是“加强环境保护综合协调、参与宏观决策职责。”在现实中，环保部门真正从事的已不是“统一监管”，而是“综合协调”。从近年来的环境保护实践看，统管部门对分管部门具有“规划”和“协调”的职责。例如在制定环境保护规划和环境监测规范时，环境保护行政主管部门处于“牵头”的地位，其他环境管理部门在监督管理活动中发生意见分歧时，由同级环境保护行政主管部门出面协调解决。环保工作做得好的地方，往往是环保部门的综合、协调和服务工作做得好的地方。因而，环保部门应“仅作政策统合及法规制定及改善规划”这类综合协调职能，而不应成为一个执行“个别污染及自然保育事项”的部门。
其次，《环境保护法》第7条赋予环境保护行政主管部门“统管”职能定位与许多环境单行立法相冲突。施行于1989年的《环境保护法》第7条规定，各级环境保护行政主管部门是环境保护的统一监督管理部门，而一些在其后制定或修订的单行环境法律却作出了与此矛盾的规定，如2002年修订的《水法》第12条规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”。2000年修订的《海洋环境保护法》第5条规定，国务院环境保护行政主管部门有权对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理。再如，2004年修订的《土地管理法》第5条规定，国务院土地行政主管部门负责全国土地的管理和监督工作。无论是水、海洋，还是土地都是人类赖以生存和发展的自然因素，都属于环境的构成要素。环境立法中的环境是一个整体性概念，不是指单个的环境要素。环境的整体性需要对其实行综合生态系统管理，需要不同部门之间的协调和合作。环境保护行政主管部门只能与水行政主管部门、土地行政主管部门、海洋行政主管部门协调和合作。
综上，《环境保护法》第7条所构建的环境管理体制不仅与我国环境保护的需要极不适应，而且与各环境单项立法之间不衔接的问题已非常突出，且严重影响到了法律的执行和地方性法规的制定。修改《环境保护法》第7条，加强环境管理体制创新，成为我国环境法制建设中的一个迫切需要解决的问题。
二、大部制背景下重构中国环境管理体制的建议
(一)修改《环境保护法》第7条，将环保部门的职能由“统管”改为“综合协调”。在修订《环境保护法》时，为最大限度地协调其与《水法》、《土地法》、《海洋环境保护法》等单行法在管理体制方面的矛盾规定，应当将环境保护行政主管部门的“统一监督管理”职权修改为“综合协调”职权。建立超越部门利益、地区利益和行业利益的环保大协调机制。
“统一指导、协调和监督”既是我国环保最现实、最紧迫的需要，也是我国行政体制改革的必然要求，也与环境的整体性和系统性规律相符合。所以，修改《环境保护法》第7条，将现实中环保部门职能定位的重大变化规范化、制度化，是《环境保护法》修订工作中的一项重要任务。从法理上说，成立一个新的行政机关或改变其职责权限都必须有法律依据，要有“先立法后改制”的法治观念。2010年10月《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求“各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责”。所以，本着从实际出发的思想，修订后的《环境保护法》应对环保部门的职能定位重新做出界定，改“统一监督管理”为“综合协调”，具体内容应包括“统筹协调、指导、监督和服务”四项内容。
(二)合理设置环境管理机构及其职责分工。首先，在横向层面，应该立足于综合协调与分部门管理相结合的设置模式。将相关部门进行整合和职权的重组，设置真正意义上的大部门体制下的环境综合协调部门。将土地、林业、水利、海洋等主管部门的“生态化”职能纳入“大环保”管理体制中予以重构和完善。授权环境主管部门“统筹协调、指导、监督和服务”权责，切实提高环境主管部门对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的决策能力、监督能力及协调能力。在更高的层次上，实施对分管部门和各级地方政府的综合监督检查。
其次，在纵向层面，继续坚持分级管理，但应该科学划分中央和地方环境管理的权限职责。具体来讲就是要在环境主管部门内部上下级之间建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面执行职能分离出来。为此，环境保护部于2008年10月发布《环境保护部机关“三定”实施方案》，在强化自身环境决策职能的同时，不断剥离其具体行政执行的职能，进行环境决策权和执行权相对分离的实践探索。目前，主要问题表现为环境保护部能否有效处理与地方政府及地方环境主管部门之间的关系。解决此问题的主要对策就是完善政府环境责任制度。
(三)完善运行机制。首先，扩展环境管理体制的内涵，培育多元化环境管理机制。环境的公共性特点决定了环境管理机制的多层次性。而中国的传统公共管理模式与西方国家差异很大。企业和公众的参与则被视为环境管理体制的外部作用机制，没有被纳入体制本身的范畴。需要对传统的思维惯性作实质性拓展。其次，加强监督制约机制建设。具体措施包括：第一，通过法律或行政法规，明确环境督察的权力来源，这样才能有利于明确环境督察的国家督察性质，为正常开展环境督察工作提供法律保障；第二，厘清环境督查机构的职责与权限。鉴于环境督察监督对象广泛，既有地方政府，也有地方环境机关和企业。除了监督地方执行环境法律之外，督察中心受委托承办环境事件的查办和协调工作。因而，在赋予督察中心众多责任的同时，也应赋予其审核、整改及信息获得的权力。这样，区域督察中心就存在监督对象的多样性与监督权限的单一性，监管事项的多元性和监管能力有限性的矛盾；第三，加强环境督察机构的能力建设等。
注释：
①《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”
②《草原法》第8条。
（作者单位：大连海事大学法学院）
