侦查监督机制的反思与重构
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侦查监督是指人民检察院对侦查机关的侦查活动是否合法实行的监督，是检察权的重要内容。它和立案监督、审判监督、刑事判决裁定监督、执行监督一起共同构成刑事诉讼与法律监督的有机整体。近年来，侦查监督工作在理论和实践中均遇到亟需澄清和解决的问题，对此进行积极的探讨，有助于推动该项工作的开展。笔者试结合工作实践浅析现行侦查监督机制的不足并提出重构侦查监督机制的若干设想。
一、侦查监督机制的现状与不足
我国宪法和人民检察院组织法将人民检察院定位于法律监督机关，检察机关是唯一自始至终参加刑事诉讼的机关。这为检察机关承担法律监督之职提供了必要的条件，目前检察机关对侦查监督权的行使主要是通过以下方式进行的：
1、通过审查批准逮捕和审查起诉获得信息、开展监督。
2、人民检察院通过派员参加侦查机关对重大案件的讨论和其他提前介入侦查活动，从中发现侦查机关的违法行为。
3、通过审查公安机关执行人民检察院批准或不批准逮捕决定情况的通知、释放被逮捕的犯罪嫌疑人或者变更逮捕措施的通知，发现违法情况，履行监督职能。
4、通过诉讼参与人对有关人员的控告获得线索。
5、人民检察院监所检察部门对拘留、逮捕适用中的羁押行为和期限是否合法进行监督。
6、侦查监督的手段主要是向公安机关发出《纠正违法通知书》。
从以上监督方式来看，目前侦查监督方式还是粗线条的、不全面的。侦查监督部门在实际工作中面临许多困难，侦查监督机制存在如下不足：
1、侦查活动封闭性过强，缺乏全面、及时、有效的监督
监督权是以知情权为前提的，没有知情权、监督权就没有保障。由于立法规定不完善、侦查活动缺乏必要的透明度，检察机关对侦查活动缺乏全面介入，难以及时获得侦查监督的线索，无法有效行使监督权。目前的侦查阶段提前介入制度，实践中只对个别重大、复杂的案件检察机关才派员参加，而且不够规范，没有一套完整的提前介入侦查制度，往往是公安机关邀请检察机关提前介入，检察机关才提前介入。检察机关自身也存在一定问题，提前介入的目的主要是为了尽早熟悉案情，为快捕快诉作准备。有时介入过程中提出取证意见，客观上也是为了更好地履行以后的公诉职能。应该看到，检察机关提前介入侦查活动，首要的任务应该是对重大刑事案件的侦查活动进行监督，其次才是引导侦查，尽快熟悉案情，为依法快捕快诉作准备。除了上述检察机关提前介入的重大刑事案件，大部分刑事案件的侦查活动基本上处于封闭状态，未能得到全面、及时、有效的监督和制约。
2、侦查权行使的自由度过大，刑事强制侦查措施的司法审查制度不完善
侦查是对侦查机关在办理案件过程中依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。其中强制性措施，它既包括法定的五种刑事强制措施，即拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕，也包括诸如搜查、扣押、冻结、通缉等侦查措施。由于侦查任务所决定，侦查机关必须享有采取刑事强制侦查措施的权力，但上述强制措施大多涉及公民的各种权利，如果缺乏有效的制约手段和程序保障措施，侦查权的运作就可能成为达摩克利斯之剑，随时威胁公民的安全。刑事强制性侦查措施不仅仅是侦查程序中的侦查手段问题，而且还是涉及人
权保障的重大问题。目前，我国侦查权行使的自由度大，侦查机关在侦查阶段享有除逮捕之外的一切强制侦查方法的自行决定权。侦查权力行使的合法性与正当性基本上由侦查机关掌握，缺乏一个外在的有力监控者，以至于受权力本性的驱动，极易在打击犯罪正当名目的遮蔽下，导致刑事强制性措施的滥用。
3、撤案活动监督不到位
侦查阶段撤案是对已经立案侦查的案件予以撤消，不再继续侦查，意味着对该案件的侦查终结。撤案和立案一样是侦查机关刑事诉讼中的重要诉讼行为，立法赋于检察机关对立案活动的监督，规定了立案监督制度，对撤案活动却没有规定撤案监督制度，不能不说是现行刑诉法的一大缺陷。司法实践中，公安机关有时对检察机关立案监督的案件，立案后消极侦查或是立案后又撤案，检察机关对此却无法实施有效的监督；还有的公安机关违法插手民事、经济纠纷，先以刑事案件立案，待得到民事补偿或赔偿后又予以撤案，严重影响了司法机关在人民心目中的形象。对上述情况，因为撤案监督制度的缺陷，检察机关无法实施有效的监督。
4、检察机关监督保障手段不足，没有监督权威
宪法和人民检察院组织法将人民检察院定为国家的法律监督机关，但相关法律在具体监督制度的设计上还不适应检察机关的性质要求，目前检察机关侦查监督的手段主要是向公安机关发出《纠正违法通知书》。虽然《中华人民共和国刑诉法》第76条规定“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关在侦查活动中有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”但公安机关如果不纠正，或者纠正后不将情况通知检察院，怎么办？却没有下文。刑事诉讼法关于侦查监督的规定，只对检察机关提出了监督的要求，但对被监督的侦查机关没有最终的处理权或处理建议权，从而使检察机关的监督处于法律要求多、提供手段少的状态，监督工作受到直接影响。缺少实体性处分权力作为保障，导致监督者的监督要靠被监督者的觉悟来实现。如果被监督者不改正错误，除少数违法者构成犯罪，检察机关可依法追究其刑事责任，检察机关无其他处分权力。真正在司法实践中要实施法律监督是比较困难的，因为一旦实施监督，就意味着对被监督者带来消极、负面的影响，进而引起被监督者的反感与不快，甚至导致过激的言行。监督者没有实体性处分权或处分建议权，难以树立监督权威。
5、检察机关自侦案件侦查监督机制尚不完善
目前对于检察机关自侦案件的监督问题，理论和实务界颇有微词。对于公安机关立案侦查的案件，有检察机关对其实施侦查监督，而检察机关的侦查行为由谁监督？虽然现行相关法律和司法解释规定人民检察院的侦查监督部门、公诉部门在审查批捕、审查起诉过程中对本院反贪部门、渎职侵权检察部门侦查的案件实施监督。由于目前监督和侦查部门隶属于同一检察机关，监督部门和侦查部门荣辱与共，人员之间的交流也比较频繁，往往是沟通代替监督，家丑不会外扬，使监督失之于软、失之于宽、流于形式，无法起到监督的效果。
二、重塑侦查监督机制的具体设想
基于侦查监督在惩罚犯罪、保障人权方面的重要性，强化侦查监督工作的必要性以及当前侦查监督工作暴露出来问题的严重性，无论是理论界还是实务界都必须对侦查监督机制问题予以高度关注，并加强整体性、系统性的研究和论证。笔者建议，立法机关应在充分听取侦查、检察机关和理论界意见的基础上，通过修改完善刑事诉讼法，重构侦查监督工作机制，充分发挥人民检察院的法律监督职能。总体思路是：强化法律监督、维护公平正义；完善司法审查、理顺检警关系。
1、完善侦查阶段的提前介入制度
侦查监督应当是对侦查活动从立案开始到侦查活动结束的全过程、全方位监督。但是，由于法律所规定的监督方式的滞后性、被动性、有限性和监督措施的软弱性，检察机关的诉
讼监督不能贯穿侦查活动的始终，难以有效发挥作用。目前的提前介入制度不够完善，在提前介入的案件范围、提前介入的时间、提前介入检察人员的具体职权等方面还缺少明确、具体的规定，应在立法上进一步予以完善。具体设想是，提前介入案件范围是：一是重特大、疑难、复杂的案件；二是社会影响大、群众反映强烈的案件；三是立案监督的案件；四是侦查机关要求或检察机关认为有必要提前介入的案件。提前介入的时间应该是从立案开始。提前介入检察人员的职权是对侦查活动实施法律监督，有权查阅所有案卷、文书，有权参与公安机关对案件的讨论，对侦查活动发表意见。但需明确的是，检察机关提前介入案件侦查，不能干预公安机关的正常侦查，不代替公安机关对案件的直接侦查。检察人员的职责主要是对侦查活动的合法性实施监督。
2、建立刑事强制侦查措施的司法审查制度
为了规范国家权力、保障公民权利，必须建立对刑事强制措施的司法审查制度，但与国外不同，我国司法审查的主体应该是检察院而不是法院。这主要因为：第一，司法审查权是诉讼监督权，而不是审判权。检察机关是法律监督机关，诉讼监督是其主要职责之一。第二，如果由法院来行使司法审查权，就使法官在审判前陷于与审判结果的利害关系之中，在犯罪嫌疑人已被逮捕的案件中，法院为避免承担责任，必然要尽可能地宣告被告人有罪。由法官来行使司法审查权，将形成法官预断，不利于法官公正、中立地审判。第三，从我国司法实践来看，检察机关已在履行司法审查职能，如审查批准逮捕，实践效果较好，起到了监督侦查权，保障诉讼参与人合法权益的作用。当务之急，是要完善检察机关的司法审查权，把刑事强制侦查措施纳入检察机关司法审查的范围，具体做法是：
（1）保留现行检察机关审查批准逮捕制度；
（2）侦查机关采取拘传、刑事拘留、取保候审和监视居住等涉及人身自由的强制措施，原则上应当事先提请检察机关审查，检察机关对于符合条件的，签发批准书。对于情况紧急，必须立即采取上述侦查措施的，应当在采取措施的法定期限内报告同级检察机关，由其进行审查，以加强事后审查。侦查机关变更上述强制措施，也应事先报检察机关审查批准。（3）对于搜查、扣押、冻结等非限制人身自由的强制性侦查措施，以事后审查为主，在采取上述措施后法定期限内报检察机关审查。检察机关有权作出撤销或同意继续采取上述措施的决定。
3、建立撤案监督制度
刑事诉讼法应当明确侦查机关撤案后要在法定期限内报检察机关备案审查，人民检察院审查撤案案件，应当听取被害人或其近亲属的意见。经审查，人民检察院认为侦查机关不应当撤案而撤案的，应当通知侦查机关撤销撤案决定。侦查机关接到通知后应当立即撤销撤案决定，继续侦查。检察机关通过对撤案活动的监督，保证撤案活动的公正性，维护当事人的合法权益，保证法律的正确实施。
4、完善侦查监督保障权
应通过立法，完善侦查监督的保障性规定，增强侦查监督条款的可操作性。
第一，明确《纠正违法通知书》的法律效力，立法上应明确侦查机关接到纠正违法通知书后应立即纠正违法行为，并将纠正情况于规定时间内报检察机关。
第二，要赋予检察机关强制处分权。（1）对于侦查机关消极侦查的案件应有权直接立案侦查，检察机关对刑事案件直接立案侦查，不是要代替侦查机关的调查权，也不会妨碍侦查机关的侦查权，检察机关仅对侦查机关消极侦查的案件行使个案侦查权。（2）对超期羁押案件羁押时间已经接近被羁押人可能判处的刑罚期的，检察机关有权作出释放在押人员的决定。对丧失诉讼能力的犯罪嫌疑入，检察机关可以作出强制医疗或释放的决定。
第三，增设追责条款。赋予检察机关对拒不接受监督的单位及个人有建议处分权。对于侦查人员多次违法的或违法造成严重后果尚不构成犯罪的，检察机关在提出纠正意见的同
时，可以附加处分意见。
5、完善自侦案件监督机制
造成自侦案件质量不高的重要原因，主要是由于同级检察机关侦查、批捕、起诉的内部制约失之于软、失之于宽、流于形式，监督缺少刚性。因此，对于自侦案件的侦查，除审查起诉部门在审查起诉过程中实施监督外，应当主要由上级检察机关实施监督。具体做法是：
（1）下级检察机关直接侦查的案件，如果认为符合逮捕条件，必须在法定期限内提请上级检察机关审查批准逮捕。
（2）对于下级检察机关直接侦查的案件，建立上级检察机关的提前介入制度。上级检察机关对下级检察机关自侦案件的监督，应该是从立案开始到侦查结束的全过程、全方位监督。上级检察机关侦查监督部门有权提前介入下级检察机关自侦案件的侦查。提前介入案件的范围主要是以下几类案件：一是重特大、疑难、复杂案件；二是社会影响大、群众反应强烈的案件；三是下级检察机关要求或上级检察机关认为有必要提前介入的案件。需要明确的是，上级检察机关侦查监督部门提前介入人员的职责主要是对侦查活动的合法性进行监督，不能干预下级检察机关对案件的正常侦查，不代替下级检察机关对案件的直接侦查。
（3）下级检察机关直接侦查的案件，如要采取拘传、拘留、取保候审、监视居住、搜查、扣押、冻结等刑事性强制侦查措施，要在采取上述措施法定期限内报上级检察机关备案审查。
（4）建立高效率的复议、复核机制。在自侦案件中，当事人如不服检察机关作出的拘传、拘留、取保候审、监视居住、搜查、扣押、冻结等刑事性强制侦查措施决定，可在法定期间内向作出决定的检察机关申请复议。作出决定的检察机关受理复议申请后，须另行指派侦查人员在规定时间内迅速处理，并向当事人书面告知复议结果。当事不服复议决定的，可向上一级检察机关申请复核。
（5）下级检察机关侦查终结移送审查起诉的自侦案件，如移送本院审查起诉，须将全部案件材料报上级检察机关备案审查。
（6）上级检察机关对下级监督机关的其他侦查行为进行监督。如有违法行为，予以纠正，构成犯罪的，则直接立案侦查。
