广州市市容环卫改革研究
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一、广州市市容环卫改革历程与四种模式
广州市是国内环卫事业改革较早的城市之一。1995年，就开展了道路、水面环卫作业承包试点。1996-，推行了以机械化清扫、上门收运垃圾、余泥渣土排放管理、专业化运输为主要内容的环卫作业方式改革。2001年，制订了《广州市市容环境卫生管理体制改革方案》，进一步明确了环卫作业市场化、社会化和专业化改革方向。目前，广州市水上保洁、公厕管养已全部市场化，垃圾处理改变了由政府独家经营的局面。各区也根据本区实际积极进行改革。
概括起来，广州市市容环卫有以下几种模式：一是完全市场化或部分市场化，通过招投标，委托社会公司服务。如海珠区将区、街道的环卫清扫保洁全部推向了市场。越秀区将市政道路清扫保洁推向了市场，街道保洁保持原有体制。萝岗区、花都区、白云区部分市政道路清扫保洁市场化，部分仍维持原有体制。天河区通过区财政补贴的方式，将11条街道的保洁推向了市场，其余10条仍由街道组织保洁。二是事业单位，财政核补，企业化管理。如萝岗区环卫美化服务中心等等，既承担政府下达的清扫保洁任务，又参与市场竞争。三是经济联社、行政村自行组织清扫保洁。如南沙、花都、萝岗区内街内巷、“城中村”的清扫保洁都是由经济联社、行政村自行组织，白云区、黄埔区也有部分街道将清扫保洁委托经济联社、行政村自行组织。四是仍由区、街道环卫所（站）负责保洁。如天河、花都区的市政道路由区环卫所负责清扫保洁，越秀、荔湾区的内街内巷由街环卫站清扫保洁。总之，由于各区经济条件和环卫用工历史情况不同，采取了不同的保洁方式，均取得了一定效果。
二、广州市市容环卫存在的问题与原因
（一）在对市容环卫改革的认识上，还存在一些不符合科学发展观的片而观点。有的单位脱离环卫事业的性质特点和经济规律，认为环境卫生事业只投入而基本没有产出，把环卫改革简单地看作是卸包袱，一味减人、缩编和缓解财政压力；有的单位在改革工作上急于求成，在经验不足的情况下，往往未充分考虑社会、员工队伍的心理承受能力就匆忙推进一些未成熟的改革做法；有的单位认为既然环卫作业推向市场了，员工是企业的，管理部门就可以撒手不管，思想政治工作也可以少做；等等。
（二）在推进环卫改革进程中，一些应有的配套政策未能及时建立或完善。随着城市中心区的不断扩大，“城中村”的改制，一些城乡结合部、“城中村”变成了城市功能区、商业区，但相应的环卫作业等级并没有作出相应的调整；虽然广州成功申报了国家卫生城市，但市环卫作业劳动定额、市环卫作业质量标准等还未取得权威认证，这些不配套影响了环境卫生作业市场化规范、有序的发展。
（三）在监督管理上，现有机制还跟不上环卫作业市场化的发展需要。目前，社会环卫企业的诚信管理监督机制，招标、投标过程中企业资信甄别审核制度，合同执行中的管理监督奖惩制度等未能完善，加上有规不依，执规不严的个别情况，使环卫作业市场化改革的优势难以全部发挥。
（四）在员工待遇上，相当部分员工待遇偏低，影响了队伍稳定。当前，相当部分环卫工人的工资待遇偏低.一些清洁公司的管理也显失合理公平。有的公司任意加大工人作业定额，减少工人数量，提高劳动强度来追求利润的最大化；有的公司则随意减少环卫设备、劳动工具的必要投放和维护，以此减少成本；有的公司《员工奖惩条例》不合理不公平等等，严重侵害了员工利益。
三、广州市市容环卫改革建议
要进一步落实科学发展观，坚持以人为本，正确处理好经济效益与社会、环境效益的关系；正确处理好改革思路与目的效果的关系；维护各方的合法权益、维护社会稳定。
（一）从环卫实际出发，把握好几个原则。城市市容环境卫生是统一领导、分级管理、公众参与、社会监督紧密结合，为人民群众提供社会公共服务产品的行业。从历史来看，市容环境卫生发展还一定程度处在起步晚、基础差、欠账多的状况上；其队伍还不同程度存在受历史偏见影响，劳动作业条件差，社会地位低，环卫作业的劳动对象和劳动过程不同于工厂的产品生产，具有地域面广、社会影响因素复杂、动态性强，与人民群众工作生活息息相关，受到广泛关注的客观状况。因此，改革时一定要从环卫的特点、实际出发，积极稳妥地推进。具体要把握好几个原则：
一是坚持社会效益、环境效益、经济效益相统一的原则。环境卫生是社会公共服务产品，必须坚持以人为本，保障环境卫生的社会效益、环境效益。要实事求是，在精简、效能的基础上，加大对环卫事业的投入，取得环境效益最大化。二是勇于创新，方案择优的原则。环卫作业市场化应该怎么走，什么时候推进，什么地方先推进，每个阶段推进到什么程度等等都要进行利弊分析、应该进行论证比较，进行方案择优。三是遵守法规、尊重市场经济规律的原则。改革必须遵守法规、尊重市场经济规律。应该制定和完善作业质量标准和劳动定额标准，并且要通过相关管理部门进行权威认定；资金投入和招投标必须符合相关法规的要求，能够满足作业质量标准和劳动定额标准的需要，能够满足劳动用工成本、原材料消耗成本、企业管理成本和合理利润以及税收的经费需要。四是管理与作业分开与加强监督管理统一同步的原则。环卫作业市场化以后，政府部门对环境卫生的管理不是可以高枕无优了，而只是情况不同了，方式方法改变了，要求更加高了。一定要根据新的情况变化，制定与环卫作业市场化相适应的配套的管理监督制度，并且确实落到实处。五是推进改革的步骤方法，要坚持积极慎重、讲求效果的原则。要考虑城市环境卫生区域的影响敏感度，要考虑一些环卫作业（如环卫车队等）工种在整个环卫的中心枢纽作用，要考虑经济承受能力和社会心理承受能力等等。调查研究要充分，方案要认真论证。
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（二）合理配置环卫资源，分类推进环卫改革。经济学原理告诉我们：市场在资源配置中起基础性的作用是在国家宏观调控的前提下进行的；而在资源配置中起基础性的作用也不是一切资源都完全由市场来配置，有些关键性资源还是由国家来配置的。根据广州市十几年环卫体制改革的实践，环卫资源配置也要发挥市场和政府调控两种手段。市场配置资源离不开监管，特别是在目前社会诚信体制缺失的情况下，以为市场化就不需要监管，或者可以削弱政府的监管的认识是片面的。环卫行业有些工种，在目前监管难到位，或者监管成本太高的情况下不宜推向市场，而应当继续实行政府专营，有些环卫资源政府管比企业管更符合公共利益和安全，就应当由政府直接管理。当然，必须把政府专营的领域限制在关系到民众切身利益的重大公共项目上。
具体有以下几项原则：一是在近期环卫作业市场还不成熟，很多问题还没有解决好的情况下，各区的环卫作业市场化改革仍要坚持稳步推进的原则。二是对于那些政府管比企业管更符合公共利益和安全的环卫资源，如垃圾收运、死禽畜和粪便的处理、建成区道路冲洗以及作业的协调问题，应仍由政府直接管理。三是“城中村”、城乡结合部可以委托行政村、经济联社按全市统一的环境卫生质量标准和劳动定额，组织本地村民进行清扫保洁。四是将市政道路实施一体化保洁，减少资源的浪费。
（三）进一步完善市容环卫改革的配套政策和相关管理监督机制。一是按照国家、省或有关部门的规范标准，建立完善有法定权威的、适应广州实际的市容环境卫生专业标准规范；二是对全市不同地域的马路广场、环卫设施的清扫保洁、管理维护方面的等级类别标准要进一步科学界定或者进行相应调整；三是建立完善能够满足作业质量标准、劳动定额要求和工资福利待遇政策要求，符合市场竞争规律的招投标机制，特别是评标机制以及执行合同的管理
监督机制；四是对社会环卫企业的诚信管理监督机制；五是对落实行政或者管理监督效能的监督机制，等等。
（四）进一步依法规范环卫劳动用工制度。市、区劳动保障部门应加强落实各项劳动用工制度的监管执法工作，对于类似加班不计发工资等违反劳动法规、制度，且逾期不改的单位应依法予以处罚。环卫工人应该依法参加社会保险。对没有达到最低工资标准的，要尽快调整增加工资。
（五）进一步加大财政资金投入，确保环卫改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高。环卫体制改革是为了更好地提高公共投入效率，提高公共服务水平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投入。如果离开环卫事业的性质特点和经济规律，只是简单地考虑减人、缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、服务范围、服务质量的下降和萎缩。为了从根本上解决环卫工人工资福利待遇偏低的问题，政府应该在全社会营造一个重视环卫的良好社会氛围，对环卫这一特殊行业，给予特殊的政策扶持。建议各级政府通过改革，把街道环卫站的所需经费纳入财政管理预算，实行收支两条线，市、区财政各承担一部分的办法，扩大环卫投资的渠道，加大环卫资金的投入。
