人民监督员制度：让检察权运行更加规范
郭洪平
七年试点成效不凡
人民监督员制度，是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，于2003年报经中央同意并报告全国人大常委会后试行的一项重要司法改革。这项制度的主要功能是，通过选任的公民有序参与的方式，重点强化对查办职务犯罪等工作的监督，在切实提高执法水平和办案质量的同时，有效促进检察队伍建设。
2003年8月，高检院部署在辽宁、内蒙古、天津等10个省、自治区、直辖市检察机关首先启动试点工作。2004年10月之后，在先期试点取得成效的基础上，试点工作逐步扩大。截至2010年9月，全国共有3137个检察院开展了人民监督员试点工作，占各级检察院总数的86.5%。各级试点检察院先后选任人民监督员3万多人次，其中，工人、农民、军人、企业职员和少数民族公民、妇女等各占一定比例，具有充分的广泛性、代表性和民主性。试点期间，人民监督员共监督检察机关拟撤销案件、拟不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三类案件”32304件。其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳1054件。对检察机关应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等“五种情形”提出监督意见1000余件，均已经办结并向人民监督员反馈。党的十七大提出深化司法体制改革的要求后，最高人民检察院根据中央司法体制改革的统一部署安排，会同有关机关就深化人民监督员制度改革问题进行广泛深入的调研论证，对试点工作进行了全面系统的认真总结，针对存在问题提出了改革和完善措施，形成改革的具体实施意见向中央政法委进行了汇报。2010年10月，根据中央要求，高检院决定在全国检察机关全面实行人民监督员制度。
高检院办公厅有关负责同志说，人民监督员制度七年的实践探索，积累了丰富经验，受到了人民群众广泛赞誉，得到了各级党委、人大、政府、政协和社会各界的充分肯定，成效着实不凡:
第一，有效地防止了检察机关在查办职务犯罪案件中可能出现的差错。实践证明，由来自社会各界的人民监督员监督检察机关查办的职务犯罪案件，及时对案件的处理提出监督意见，能够促使检察机关增强办案的责任心，有效防止和及时纠正在逮捕、撤案、不起诉等环节上可能发生的问题。仅举一例:某市检察院审查起诉的冀某涉嫌贪污案，公诉部门认为认定冀某贪污的证据不足，不符合起诉条件，拟作不起诉处理。人民监督员监督后认为，犯罪嫌疑人冀某利用职权分得赃款16万多元，虽案发后已退还，但其贪污行为已完成，现有证据基本可以认定其构成贪污罪。故表决不同意拟不起诉意见，建议提起公诉。该市检察院检察委员会经研究，决定采纳人民监督员的意见，对犯罪嫌疑人冀某提起公诉。经法院一审判决，冀某犯贪污罪，判处有期徒刑五年。
第二，体现了诉讼民主，促进了人权保障。人民监督员监督的案件一般是检察机关查办职务犯罪案件工作中群众反映问题较多的环节，将这些环节交由人民监督员进行监督，体现了专门工作与群众路线相结合的原则和诉讼民主的要求，不仅从法律效果与社会效果的结合上促进了司法公正，而且赢得了广大人民群众对反腐败工作的理解和支持，有效地促进了在司法活动中的人权保障。
第三，促进了规范执法，提高了查办职务犯罪案件的质量。实行人民监督员制度，不仅增强了办案的透明度，也促使检察人员转变执法观念，更加注重依法办案和文明办案。据统计，2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。
第四，促进了检察机关依法独立行使检察权，维护了法律的统一正确实施。实行人民监督员制度，可以有效地排除办案中的干扰和阻力，增强检察干警依法办案的能力和自觉性，促进检察机关依法独立公正行使检察权。
第五，防止和减少了办案中违法违纪问题的发生。实行人民监督员制度，促使办案人员进一步转变执法作风、规范执法行为，办案中的违法违纪现象逐年减少。
尤其值得一提的是，试点期间，人民监督员工作得到党中央和各级党委、人大、政府、政协的关心和支持，得到了社会各界的理解和赞同。
2004年以来，《中共中央转发的通知》、2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》和2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等有关重要文件中，都对进一步深化人民监督员制度提出明确要求，指出要促进人民监督员制度法制化。
2004年至2010年的全国“两会”在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注和给予充分肯定，共提出关于人民监督员制度立法的议案20项、提案4项和建议8项，要求将人民监督员制度纳入国家法律规范。
人民监督员制度相继被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、《2006年中国的国防白皮书》和2008年《中国的法治建设》、《国家人权行动计划(2009－2010年)》、2010年《中国反腐败和廉政建设》等六个白皮书。
绝大多数省(区、市)党政机关的主要负责同志都对试点工作作出批示，要求按照中央指示和最高人民检察院部署搞好试点工作。山东、四川、天津、云南等20多个省(区、市)的人大常委会听取了检察机关试点工作情况的汇报，对试点工作取得的成效给予充分肯定。
全面推行意义重大
2010年9月，中央政法委第15次全体会议暨司法体制改革第7次专题汇报会，专门听取了高检院关于深化人民监督员制度改革有关情况的汇报，同意检察机关从2010年10月起全面推行人民监督员制度。
10月28日，最高人民检察院召开电视电话会议，对检察机关进行全面推行人民监督员制度进行了周密部署。以此为标志，人民监督员工作进入全面发展的新阶段。
最高人民检察院办公厅人民监督员工作办公室负责同志接受记者采访时表示，人民监督员制度从试点到全面推行，对于发展和完善中国特色社会主义检察制度，保证检察机关依法独立公正行使检察权，更加扎实有效地做好新形势下的各项检察工作意义重大。
首先，这是检察机关贯彻落实中央决策部署，深化检察体制和工作机制改革的重大任务。党中央对加强司法民主建设、完善司法监督制度高度重视，先后两次把人民监督员制度纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署，多次对人民监督员工作提出明确要求。这为进一步完善人民监督员制度明确了任务，指明了方向。
其次，这是检察机关完善自身监督制约机制，保障检察权依法独立公正行使的必然要求。党中央反复强调，要从人民群众最关心、反映最强烈的问题入手，不断强化对司法权的监督制约，确保司法权的正确行使。检察机关坚持把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置，建立健全包括人民监督员制度在内的一系列机制，不断强化对查办职务犯罪等各项工作的内外部监督制约，取得了明显成效。全面推行人民监督员制度，不仅把人民监督员制度的实行范围扩大到全国各级检察机关，而且在总结实践经验的基础上，进一步完善了监督程序，强化了监督措施，对于更好地发挥人民监督员制度的效能、促进检察机关严格公正文明廉洁执法，必将起到重要的推动作用。
第三，这是检察机关深入推进三项重点工作，更好维护社会和谐稳定的一项重要举措。通过人民监督员的监督，既有利于及时发现和纠正检察工作特别是查办职务犯罪工作中存在的突出问题，促进检察机关自身公正廉洁执法，又能够有效推动检察机关和检察人员进一步转变执法观念，规范执法行为，改进执法方式，提高办案质量，从而更好地发挥执法办案在推进三项重点工作中的基础作用。
倾力做好下篇文章
如果说开展试点取得经验是人民监督员制度的上篇文章，那么，全面推行以及之后的健康运行并最终步入法制化轨道，则是人民监督员制度的下篇文章。
最高人民检察院给各级检察机关明确了工作任务:要按照中央要求和最高人民检察院部署，迅速行动起来，确保全面推行人民监督员制度按时启动、有序推进。一是，进一步改进人民监督员的选任方式，在以上级检察机关选任、联络服务为主的同时，各省级检察院可以选择一两个条件较为成熟的地市，组成人民监督员选任委员会进行选任、管理试点;二是，进一步调整案件监督范围，将原“五种情形”纳入刚性监督程序的范围，同时把查办职务犯罪工作中具有终局性的其他环节也纳入监督范围;三是，进一步规范监督程序，结合人民监督员选任方式和监督范围的变化，改进案件监督的组织方式，统一监督程序，完善人民监督员评议表决程序，切实做好监督程序与诉讼程序、办案程序的衔接工作;四是，进一步发挥人民监督员的监督作用，健全人民监督员的意见、建议办理机制，积极拓展接受人民监督员监督的渠道，完善人民监督员联络服务机制。
有关负责人告诉记者，为确保全面推行人民监督员制度工作规范运行，最高人民检察院在总结试点经验、全面梳理整合原有规范性文件的基础上，研究制定了《关于实行人民监督员制度的规定》并下发执行。同时，继续利用大众传媒广泛宣传推行这一制度的重大意义，不断扩大人民监督员制度的影响;认真开展理论研究和立法论证工作，积极推进人民监督员制度的法制化进程。
■背景链接
专家评价:
陈光中(中国政法大学终身教授):最高人民检察院推出的人民监督员制度是一项引人瞩目的制度创新。说它“创新”，是因为这项制度不同于法院审判的陪审制，外国没有过，中国也从未有过，是由我们根据中国国情探索创建的。此项制度试点后，得到了普遍的社会认同，呈现出蓬勃发展的生机，现在应当考虑人民监督员制度的立法化了。
周光权(全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授):人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面发挥了巨大作用，具有其他监督制度难以替代的独特功效。目前，各地党委、人大对该制度的推行给予充分肯定，广大人民群众、人民监督员包括检察机关要求将这一制度规范化、法制化的呼声越来越高。
樊崇义(中国政法大学教授、博士生导师):人民监督员制度是人民群众有效参与国家管理、参与国家事务的一种方式，也是检察机关听取人民群众意见、接受群众监督的一种渠道、一种途径。
王利明(十届全国人大代表、中国人民大学党委副书记、副校长):人民监督员制度的实行，增强了检察机关执法的透明度，使社会各界都能够对检察工作进行了解，从而有效实现了社会对执法部门的监督。
