对完善人民监督员制度的思考
夏琪斌石小磊
摘要：人民监督员制度已经试点一届，并取得了不菲的成绩。在监督过程中，人民监督员充分发挥监督职能，有效地规范了检察机关的执法行为，有力地促进了司法公正，其重要性和必要性已经不言而喻。随着法制社会的发展，人们的法治意识逐渐加强，对公权力的监督尤其是对监督权的监督党和人民都提出了更高的要求，本文就如何更好地发挥人民监督员的监督职能效谈谈自己的想法。
关键词：人民监督员制度、完善、监督、发展
“法律的发展是包含在社会整体发展之中的，并且是与社会发展互动的”。建设和谐社会需要加强对社会的法律监督，尤其要强化对司法机关的法律监督，从而为“保增长、保稳定、保民生”提供良好的法治环境。而强化对监督者的监督是进一步推进司法改革的必然要求，人民监督员制度代表了检察司法改革的发展方向，对促进检察机关全面正确履行法律监督权、构建和谐社会都具有着十分重要的意义。其在历经一届试点之后，针对实践中出现的问题、存在的缺陷，我们有必要逐步完善，从而进一步提高检察机关的执法水平和办案质量。
一、人民监督员制度概述
人民监督员制度，即依照法定程序产生的人民监督员，代表广大
人民群众，履行宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权的一项民主监督程序。人民监督员制度的试点，是检察机关坚决贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，推进司法文明和检察改革，保障检察权的正确行使，维护社会公平和正义的具体体现；也是加强对人民检察院直接受理侦查案件的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平和正义的重要举措；体现了一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民监督的宪法精神。
二、人民监督员制度的特征
（一）人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，是人民监督员制度的法律依据。其次，人民监督员试点制度在工作制度上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持
人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性、充分的民主性。
（二）人民监督员制度具有独立性。人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，[6]它保持了监督的独立性原则。其独立性具体体现在：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。四是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。五是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。
（三）人民监督员制度具有多样性。人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。[7]同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民[6]
[7] 甘文超《试论人民监督员制度》唐中政《人民监督员制度研究》
群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。
1、从监督介入阶段性来看，有事前监督、事中监督、事后监督。
2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。
3、从监督的力度来看，即有刚性的监督，如提出否决性意见；又有柔性的监督，如提出建议性意见。
4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。
三、完善人民监督员制度的若干建议
第一届人民监督员任期已经届满，在这三年多的试点工作中我们已经积累了丰富的经验，也不断的对人民监督员制度进行改革和完善。但是，我国的人民监督员制度尚有亟需完善的地方。
（一）人民监督员制度急需上升到法律层面。监督权的赋予与实现、监督资格的取得，监督程序的规定等都需要法律的规制与保障。
[8]人民监督员制度所依据的《规定》是由最高人民检察院检察委员会会议通过，向检察机关发布在检察机关施行，可以说是最高人民检察院的内部规范性文件。我国现行《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》只是对人民在法律适用过程中参与司法的原则性规[8] 洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》
定，人民监督员制度仅有这些原则性法律依据。但从人民监督员办理案件的程序及后果来看，尽管对于直接立案活动以及案件的处理都可以由人民监督员对检察机关的办案工作进行监督，甚至在一些案件中，人民监督员的监督已经成为一个必经程序。但是法律上的缺失就注定其不具备法律意义上的强制力，而仅仅是一种不具备强制力的监督。因此，法律依据上的缺失是现行制度亟需解决的问题。在人民监督员试点工作实施三年多的时间里，我们积累了不少关于人民监督员工作的经验，我们还可以在省、直辖市和自治区制定地方性法规，进行试点工作。
（二）扩大“五种情形”进入人民监督员监督程序的渠道。经过三年的理论探索和实践创新，检察系统尤其是基层检察院已经建立起成熟、完善的“三类案件”监督机制，司法实践中也规范建立了“三类案件”的人民监督通报制度，即人民监督员办公室做到了定期或不定期的及时向人民监督员书面通报，以让人民监督员及时了解和掌握案情。今后，我们要在监督好“三类案件”的基础上完善“五种情形”的监督机制，扩大“五种情形”疑案进入人民监督员监督的渠道，完善监督的程序保障。对此，我们可以规划由人民监督员听取、了解犯罪嫌疑人（被告人）的亲属、法定代理人、律师和辩护人的意见，扩大“五种情形”疑案线索的来源。我们还可以设计检察院控告申诉科受理“三类案件”和“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门外，还应将来信来访和处理结果送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，让这些来信来访进入人民监督员的监督视线，因为人民监
督员对“三类案件”和“五种情形”的监督贯穿于刑事诉讼的全过程，只要是这些案件就必须接受人民监督员的监督；或者邀请人民监督员参与“五种情形”疑案的处理，让检察权充分接受人民监督员监督。
（三）加大对人民监督员制度的宣传力度和调研力度。人民监督员作为一项新举措，对加强严格执法、建设法治社会有着非常重要的意义。但是，社会尤其是普通群众对此了解甚少，甚至认为这是检察院内部设立的官官相护的部门；检察机关内部也有些不重视的情绪。为此，必须加大对外宣传力度，充分利用网络、电视、报纸及宣传栏等媒体宣传，让社会充分了解这一机制并积极参与到此中来。还要注重成绩的宣传，让群众对此制度有信心。
参考文献：
1、黄飞龙、陈燕惜《试论人民监督员制度的发展和完善》
2、唐中政《人民监督员制度研究》
3、缪军 《人民监督员制度监督性质之我见》
4、卞建林《人民才是法律监督的源头活水》
5、高一飞《人民监督制度的正当性探索》
6、洪清源、王志强《如何完善人民监督员制度的思考》
7、甘文超《试论人民监督员制度》
