村镇银行法人治理初探(1)
2006年12月，针对我国农村地区银行业金融网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银行业监督管理部门适度调整放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，并于2007年10月将试点由6个省份扩大到31个省份。截至2009年6月末，全国已开业村镇银行100家,实收资本超过40亿元，存款余额130亿元，贷款余额超过90亿元，累计发放农户贷款70多亿元，多数村镇银行已经实现盈利。总体上看，大多数村镇银行都能够按照相关监管要求，建立了基本符合要求的法人治理结构，带动了各项业务较快发展。但是村镇银行的发展尚处于起步阶段，其健康、可持续发展的基础就在于自身法人治理结构的建立与健全。因此，本文就村镇银行的法人治理现状进行分析,并探讨如何进一步完善村镇银行法人治理。
一、村镇银行法人治理结构现状
（一）股本构成多元化，民间资本积极参与
银监会《村镇银行管理暂行规定》明确提出，村镇银行应采取发起方式设立，应有一家以上（含1家）银行业金融机构作为发起人，村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。截至2009年末组建的148家村镇银行中，属于国内大中型机构发起设立的有26家，其中国开行6家，四大行9家，其余11家由股份制银行发起设立； 1
外资银行发起设立的有7家；其余的由地方中小银行发起设立。从最先试点的村镇银行情况看，由银行业金融机构单独设立的村镇银行较少，社会资本参股村镇银行的比例平均超过50%。2010年公布的《国务院关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的若干意见》进一步放宽了村镇银行或者社区银行中法人银行最低出资比例的限制，允许发起银行对村镇银行的持股比例低于20%，为更多的民间资本参与村镇银行经营管理提供了依据。
（二）治理结构多样化，创新空间较大
《村镇银行管理暂行规定》中规定，村镇银行应根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织机构，对于董事会、行长、独立董事、监事会、各专业委员会等设立并没有严格的规定，这就为村镇银行的公司治理结构构建留下了很大的空间。就目前村镇银行公司治理结构上看，主要有董事会领导下的行长负责制和扁平化的管理模式。前者的典型例子如五家渠国民银行，后者的典型例子如福建建瓯石狮村镇银行。五家渠国民村镇银行由宁波鄞州银行发起设立，股东代表大会是五家渠国民银行的权利机构，股东按照所持股份对提交的事项进行表决；董事会设董事5人，董事长为法定代表人，董事会除对重大事项决议外，重点制定对经营班子的激励和约束机制；监事会设监事3人；经营管理层设行长1名，行长助理3名。福建建瓯石狮村镇银行由福建石狮农村合作银行独资发起设立，不设股东代表大会和董事会，设一名执行董事并制定了经营管理层的
激励和约束机制；监事由福建石狮农村合作银行的监察稽核部总经理兼任；经营管理层设行长1名，副行长1名。不同的公司治理结构带来的公司经营成本、代理成本和监督成本不尽相同，采用何种形式的公司治理结构更有利于村镇银行的发展还有待进一步的观察和比较。
（三）机构设置较少，内控管理相对薄弱
根据《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行应“科学设置业务流程和管理流程，精简设置职能部门，提高效率，降低成本”，“建立健全内部控制制度和内部审计制度，提高风险识别和防范能力，对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营。”从目前村镇银行的运行情况来看，大部分组织架构都比较简单，部门较少，各部门之间相对独立，决策层次较少、链条较短，信息沟通渠道较为顺畅、反馈速度较快；在借鉴发起人银行业金融机构内部控制的基础上，制定了与当前业务联系较为紧密的规章制度；风险识别和防范的重点主要放在贷款风险管理、流动性风险、操作风险和市场风险管理上，基本能够做到岗位分离、权责明确、相互制衡；监督评价和纠正机制作用的发挥主要来自内部监察稽核审计部门或者发起人银行定期或不定期的内部控制检查与监管部门的现场检查和非现场检查，引入外部审计制度的非常少。总体上讲，精简的职能部门、相对简单、便捷的业务流程，借鉴移植来的内控制度和
内部审计制度基本上能够满足当前村镇银行发展的实际需要，各类风险总体上能够得到有效控制。
二、进一步完善法人治理的探讨
就村镇银行目前发展情况看，股权结构还有待进一步探讨，公司治理结构还有待完善，内部控制仍显薄弱，相关的扶持政策还很不足。村镇银行应进一步优化股权结构、完善公司治理、加强内部控制，建立起决策、执行和监督相互制衡、相互促进的法人治理结构。与此同时，监管部门和政府部门应制定相关的政策激励和配套措施，鼓励、支持村镇银行进一步完善法人治理结构，并以此降低监管成本，防范金融风险，为村镇银行的商业可持续性提供坚实基础。
（一）优化股权结构
在发起方的选择上，监管机构应鼓励符合条件的中小银行业金融机构作为发起人到金融服务空白的区域设立村镇银行。中小金融机构（如农村合作金融机构）长期在农村经营，服务“三农”和中小企业经验更丰富、更专业，能够为“三农”提供更加贴切的支农产品，只要各项措施得当，短期内能够部分解决农村服务空白问题，长期来看能够解决农村竞争不充分问题；由于农村金融业务的高风险性，要求其他商业银行大规模进入农村是不符合商业资本逐利性要求的，是不现实的。因此，监管部门可以有条件地降低中小金融机构的进入门槛，只要监管得当，能够较快、较大面积地填补农村金融的空白。在股权
比例的设置上，既要避免股权结构单一化，提高发起人的资金使用效率，又要保证金融机构对村镇银行的控股地位。虽然监管部门降低了作为发起人的银行业金融机构的最低入股比例，但是如果民营资本在股权比例上占据优势，民营资本的逐利性、短期行为将不可避免的显现出来，这将加大金融风险，增加监管的成本和难度，也会造成贷款脱农化，不能使广大的“三农”真正受益，因此目前还不宜大幅降低银行业金融机构的入股比例，金融机构控股的地位不能改变。
（二）完善公司治理
首先，村镇银行应认真比较不同的公司治理结构，仔细权衡不同治理结构下的代理成本和监督成本，着重通过完善激励和约束机制降低代理成本和监督成本，合理确定符合自身实际的公司治理结构；其次，村镇银行应当充分发挥作为一级法人的经营自主权，缩短决策链条，提高经营管理效率；再次，监管部门应与时俱进地制定村镇银行公司治理结构评估体系，并以此作为标准对村镇银行的公司治理做出综合评价，督促并建议村镇银行设立合适的公司治理结构，鼓励支持村镇银行在《中华人民共和国公司法》等相关法律法规的框架下进行公司治理结构创新，并做好后续的监管工作，做到“严监管”、审慎监管，促进公司治理结构的优化。
（三）加强内部控制
村镇银行应建立健全各项规章制度，加强内部控制和风险薄弱环节的纠正与完善，全面构建风险防范的长效机制。一是加强各项制度建设。既要考虑到各项规章制度能够涵盖经营管理监督的各个层面、各个环节，以制度规范业务操作、以制度约束业务操作、以制度监督各项经营行为，又要针对经营管理中的新情况、新问题，对借鉴移植过来的规章制度大胆地修改与完善。二是加大监督检查，强化稽核审计力度，高度关注风险隐患和薄弱环节，突出对重点部门、重点环节、重要岗位、重点时段的监督和再监督。大部分村镇银行机构设置精简，稽核审计力量相对薄弱，发起人银行应在稽核审计方面给以更多的支持。三是完善问责制度。对违规行为进行责任认定和追究，实行严格问责制，做到违规必究、违规必处，切实通过对违规行为的严处，提高制度执行力。村镇银行刚进入农村，业务规模亟待扩张，各项经营行为要严格规范,违规必究、违规必处，确保依法合规经营。
（四）加大政策激励力度
村镇银行设立后必须能够取得一定的资本回报，这是保证村镇银行支持“三农”市场定位不动摇的前提，但是“三农”风险高、收益低，单纯的市场化运作无法解决村镇银行面临的困境，因此政府部门和监管部门就必须充分发挥国家政策的激励和引导作用，综合利用财政政策和货币政策，加大对村镇银行的政策扶持力度，才能够激发村镇银行进一步完善法人治理的积极性，把稀缺的金融资源引向服务空白的农村地区，缓解农村金融服务的不足。
