金融系统性风险与宏观审慎监管
《财经》杂志2009年第17期 出版日期2009年08月17日 林野/文
政府作为金融与非金融资产的主要持有者、金融政策的制定者和金融市场的监管者，是关联交易和系统性风险的重大来源，这是在中国构建宏观审慎监管体系必须面对的问题
这场金融危机发生以来，宏观审慎问题成了热门话题。人们认识到，即使单个金融机构是稳健的，集合的后果也有可能是灾难性的。例如，单个金融机构为控制风险或提高流动性而出售资产有可能是审慎的，但多数金融机构这样做，则会导致资产价格下跌，进而引发系统性风险。在经济繁荣时期，大多数企业都显得很有资信。从单个金融机构的角度看问题，此时扩大信贷规模显然是理性的和审慎的；但所有金融机构都如法炮制，则导致信贷快速扩张，资产泡沫集聚，乃至通货膨胀上升。在这种情况下，单个金融机构收紧信贷政策同样是审慎的，但如果大多数金融机构都这样做，其结果必然是更快地将经济引入衰退。
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宏观审慎监管不限于监管体制重建
宏观审慎监管是以制度和措施防控系统性风险，其概念并不复杂，复杂的是实践。如何识别和度量系统性风险，如何防止风险在不同地域、国家、市场和机构之间传递？如何实现各类宏观审慎当局之间的协调与信息共享？如何在各国监管当局之间形成有效的分工合作？这些都是实在的问题。欧美各国正在酝酿的监管改革，也许能率先摸索出办法。
需要指出的是，与发达的市场经济国家相比，包括逆周期资本管制在内的宏观审慎问题在中国有不同含义。在市场主导条件下，繁荣时期增加资本金要求，就像给经济安装了限速器，可以防止过度扩张和通胀。但在政府主导经济的条件下，有没有这种装置不是本质，更起作用的是政府的号召。发达的市场经济国家，关注金融机构倒闭给经济带来的负面冲击。在中国，金融机构倒闭不是现实的风险。具有系统性风险的金融机构“太大而不倒”或者“太关联而不倒”，即使在市场经济国家，也未能例外。而在中国，不但有“大而不倒”，也有“小而不倒”，还有“少而不倒”；没有人相信政府会任凭经营失败的银行倒闭而坐视不管。就是那些完全私有的银行，包括农信社在内，也不会轻易倒闭。这种信念早已深入人心，没有人担心会发生大规模存款挤兑或者银行倒闭。
但金融机构不倒闭不等于没有系统性风险和金融危机，只是表现形式不同。中国在过去十多年里，用于挽救各类失败的金融机构而付出的代价，占GDP的比重在世界上数一数二。如果英美国家也同样慷慨地救助金融机构，雷曼兄弟们也不是非关门不可。如此说来，不能以金融机构是否倒闭来判断系统性风险。中国金融的系统性风险，当前主要表现在快速膨胀的资产泡沫，包括高得离谱的房地产价格，其根源是政策风险。政府作为金融与非金融资产的主要持有者、金融政策的制定者和金融市场的监管者，是关联交易和系统性风险的重大来源，这是在中国构建宏观审慎监管体系必须面对的问题。
宏观审慎的基础是微观审慎。说到底，只有真正稳健的金融机构，才有能力和动力高效率、低成本地提供金融服务和有效地控制风险。这次金融危机中一些金融机构失败了，有的倒闭了。但是，经过建设性的毁灭，那些重新站起来的金融机构，应该更具有竞争力。与这些在市场经济条件下有明确产权关系的金融机构相比，中国的金融机构大多还是政府控股，或虽然私人所有但仍由政府主导，仍然具有明显的同质性和盲目性，在公司治理和风险控制方面还有很多欠缺。它们在没有提供令人满意的金融服务的同时，还在频繁地因操作风险而产生巨额损失。虽然大型国有银行的改革和重组取得了阶段性的成果，但还有政策性银行、资产管理公司以及由地方政府主导的金融机构（包括城市商业银行和农村信用社）没有取得改革的突破。在发达国家探索宏观审慎制度的时候，中国还不得不继续微观审慎领域未完成的改革。
防范系统性风险和建立宏观审慎框架，需要有效的执行机构。而中国目前还面临着改革金融监管制度的艰巨任务。自从2003年实现金融分业监管格局以来，银行、保险、证券三家监管当局在很多领域都取得了长足的进步，但还不能说实现了有效的监管。2003年中央金融工委解散以后，这些监管当局都在各自的行业接收了一些中小金融机构的“上级主管功能”，包括党的关系。凭借这种关系，监管当局可以直截了当地干预这些机构的内部事务，包括向其派遣管理人员。这种现象在全世界都已经非常罕见。即使是没有直接组织关系的金融机构，仍然是政府所有或受政府控制。很多时候，说不清这些监管当局是从监管的角度还是所有者的角度施加影响，也难以检验其监管政策和行为的真正效果。
此外，监管者还担负着促进各自行业的金融改革与发展的任务。这些任务，与金融监管的核心职能也具有内在的冲突和矛盾。而2007年以后将三家监管当局重新纳入公务员薪酬体系，是金融监管组织改革的倒退，使得原本匮乏的监管资源更加拮据。更为要紧的是，这三家监管当局在日常运作中并无真正的独立性，也没有必要的法律保护，权威性和威慑力得不到保证。监管者与被监管者和政府的这种亲密舒适关系，不利于金融机构提高创新能力和竞争力。从长远来看，这种制度安排是金融系统性风险的根源。
中国虽然在法律上实行金融分业经营，但实际上混业经营已经达到相当大的程度。不仅银行、保险、证券之间互相渗透，而且由产业集团主导的混合型金融集团已经越来越活跃。法律归法律。差不多每家大银行都开办了投资银行业务，直接办起了全功能银行。相比之下，中国还远远没有与之适应的金融集团监管体系。三家金融监管当局之间的协调与信息共享、监管当局与中央银行和其他宏观审慎部门之间的协调与信息共享，仍然限于表面化和形式主义，缺乏实际效果。2003年以后三家监管当局之间的季度联席会议，仅仅开过几次，并且没有货币当局的参与。
中央银行在宏观审慎监管体系中应发挥主导作用。这是因为，单个的金融监管当局，主要的任务是维护具体的金融机构的稳健经营，因此其本质属于微观审慎的范畴。这些机构虽也涉及一部分宏观审慎职能，例如逆周期资本金管制，以及对金融机构同类组的某些监管政策等，但终究不会有整体图景。而中央银行的货币政策功能、支付清算体系功能都使其处于维护宏观审慎、防范系统性风险的独特地位。
令人遗憾的是，2003年将银行监管功能剥离出来以后，中央银行仍然主动介入大量而具体的监管事务。中央银行实行的有差别的存款准备金制度和信贷政策，从性质上属于微观审慎领域。而最具有宏观审慎性质的金融稳定职能，虽然写进了修改后的中央银行法，但迄今没有明显建树。金融稳定部门主要忙于为失败的金融机构埋单，并无与其职能相匹配的权力 和能力。中央银行曾经力推的存款保险制度，几经周折之后没有实质进展。要从根本上提高货币当局的权威性和可信度，尤其是要发挥中央银行在维护金融稳定方面的重要作用，还需要做出切实的努力。
随着国际金融监管制度改革的步伐加快，中国面临的压力会加大。中国除了继续推进改革，在改革中防范系统性风险和构建宏观审慎功能，没有其他选择。简单地把金融监管当局合并组建综合的监管机构，在导致高昂的行政成本的同时，不会达到目的。并且在实际操作上，把已经分开的监管当局再合并到一起，难度要远远大于当初的分拆。目前最现实也是最紧迫的任务，是在现有的框架基础上，建立一个高水平的金融委员会，专司宏观审慎监管和维护金融稳定的功能。这样的一个委员会，既可以把国务院从繁重的协调任务中解脱出来，又可以让行业监管当局专心致志地改善微观审慎监管，还可以超越目前监管当局之间以及与中央银行之间协调与信息共享的障碍，高屋建瓴、高瞻远瞩地分析、监控所有可能导致体系性风险的机构、产品、工具、市场和交易行为。金融委员会的职能，还应该包括开发和建立宏观审慎的工具、标准、指标，并且对改善微观审慎提出建设性意见和要求。
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