土地整治工作的权属调整探讨
2010-07-28 | 作者： 张同信 | 来源： 国土资源情报 | 【大 中 小】【打印】【关闭】
摘要：土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩统称为土地整治，是支持新农村建设和城乡统筹发展的新平台，同时也是一项民生工程权属管理作为土地整治工作的内容，直接关系着土地权利人的切身利益权属管理的核心内容是权属调整，如何做好权属调整，既能促进农村经济的发展，又能维护当事人的合法权益，避免权属争议，促进社会的和谐与稳定，是各级国土资源管理部门，尤其是基层国土资源管理部门积极探索的课题之一。本文结合自身的工作实践和生活经历，对权属调整的类型、参与者进行了分析，并对权属调整的原则、程序进行了初步探讨，最后分述了不同类型的权属调整完成后的确权方法。
关键词：土地整治 权属管理 理论 实践
一、引言
政府投资的土地整治项目是以城带乡、以工促农、建设用地使用权之上的抵押权，基于土地承包经营权工业反哺农业的措施之一，因而划入整治区的土地应为农民集体所有、或国家所有依法由农民集体使用、或国有农场使用、或未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩。在市场化运作的模式下，吸纳了企业和个人等社会调资金的多元投资项目还可包括，已通过招标、拍卖、公开协商等方式承包给单位或个人用于农业生产的集体荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地，企业、事业等单位经营使用的国有土地，已经县级以L人民政府批准由单位或个人用于农业生产的国有荒山、荒地、荒滩。本文探讨的是对上述划入整治区的土地开展的综合整治项目，整治后的土地利用方向根据土地适宜性评价结果和土地利用总体规划，宜农则农、宜建则建。
二、权属调整的类型
根据《物权法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》的规定，土地整治项目涉及的土地权利包括：国有和集体土地所有权，国有土地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体“四荒”地使用权，国有和集体农用地承包经营权，设定于农村集体“四荒”地使用权和乡（镇）村企业厂房等建筑物所使用范围内的集体流转的租赁权，按照合同的约定而利用他人土地或限制他人土地的利用以提高自己土地的便利与效益的地役权，相互毗邻的土地权利人因行使权利的延伸或限制而引发的相邻权（相邻关系）。按照上述分析，权属整的类型包括以下内容：
1.土地所有权调整
不同权属单位之间的土地所有权一般不做调整，当相邻单位之间有飞地、插花地，或权属界线不规则时，为方便当地群众生活、便于农业机械作业，减少灌溉用水和农机通行引发的纠纷，应进行土地所有权调整。
2.土地使用权调整
对于中心村和小城镇中新增加的宅基地需要确定使用权，对于原址拆旧改造后的农村居民点，需要调整宅基地使用权。按照产业集聚的原则集中到工业区或开发区的乡（镇）村企业等非农业建设用地，需要确定建设用地使用权由于对废弃、低效利用的建设用地，闲置的宅基地、村庄合并或搬迁后旧宅基地的复垦，必然要收回原土地使用权，按照整治后的土地利用方向，重新确定建设用地使用权或承包经营权。
3.土地承包经营权调整
土地整治项目各项工程的实施要占用一部分农用地，项目竣工后又增加了农用地，因而在实际工作中土地承包经营权的调整不可避免。
4.其他权利调整
由于对上述权利的调整，必然会引起相关的权利变更：包括土地使用权抵押权、土地租赁权、地役权、相邻权等其他权利，均会由于原土地权利主体和客体的变化而随之进行调整，但这些权利的调整都是从属性的。另外，在现实生活中，还有集体土地使用权出租、出让用于非农业建设的情况，在土地权属调整时亦应合理处置，以维护社会稳定。
三、权属调整的参与者
按照通常的工程建设做法，上地整治项日所在地应成立县级人民政府牵头、有关部门参加的项目建设领导小组，除督促检查、协调管理项目建设中的重大问题外，还要负责对土地权属纠纷的调处、权属调整方案的审批、权属调整成果的验收、权属调整后的重新确权等权属管理工作。
土地所有权调整发生在不同权属单位之间，同时会引起土地承包经营权或土地使用权的调整，为避免参与调整的权利人多而杂，引发不必要的矛盾，应在土地所有权调整完成后，再进行土地承包经营权和土地使用权调整。而与此相关的其他权利主体一般不会很多，故在进行土地承包经营权和土地使用权调整的同时，进行其他权利调整。
1.权属调整的主体承担者
由于村委会干部对当地的土地权属状况和权利人最熟悉，又是有关部门与当地群众联系的桥梁，因而权属调整的主体承担者应是当地的村委会，并以乡（镇）人民政府作为主要协调部门。
2.权属调整的参加者
参加者为项目区涉及的权利主体的代表，但因权属调整的类型不同亦有所不同。
我国的集体土地所有权有3种形式，与其相对应集体土地所有权人的代表也分3种情况：属村农民集体所有的土地所有权人是村农民集体，由村集体经；组织委派代表或村委会主任
代表（简称村代表）；属内两个以上农民集体所有的土地所有权人是村内各二民集体，由村内各该农村集体经济组织或村民小组委派代表（简称村内各小组代表）；属乡（镇）农民集体所有的土地所有权人是乡（镇）农民集体，由乡（镇）农民集体经济组织委派代表（简称乡代表）。
土地所有权调整的参加者：由乡（镇）人民政府要领导和有关村的村委会主任负责协调，参加者包括乡代表、整治区内各村的村代表或村内各小组代表、邻村的村代表或相邻的村内小组代表、国有土地经」使用者或单位的代表。
土地所有权外的权属调整的参加者：由村委会任负责协调，参加者包括村代表或村内各小组代表、承包经营的家庭户主、宅基地户主、建设用地使用权人代表、集体“四荒”地使用权人代表、抵押权人代表、地役权及相邻权人代表。
四、权属调整的原则
1.自愿原则
是否进行土地权属调整，是对个别成员的权属调整还是对所有成员的权属统一调整，首先应征求相关权利人的意见。如果权利人不计较权益的得失，则不做劳民伤财的无用功去进行调整。
2.大稳定、小调整原则
一般不对项目实施后无损害的土地权利进行整，从而避免统一调整、大调整，以维护原权利人的利益，保持当地的稳定。例如：新增的耕地能补充耕地少的农户的权益，则不对耕地面积无变化的农户进调整；新增耕地仍有剩余的，发包给本集体新增人口，或优先发包给本集体成员承包经营。
3.等价、集中原则
在农村土地发包时，就有以数量折合质量进行价发包的先例，因而在权属调整时，应同样保持原权人的权益不减少。为促进土地整治工作的科学化、标化，可根据农用地分等定级成果和项目验收时确定质量等级进行等价调整。当地农民积累了长期的农生产经验，对土地的质量状况非常熟悉，因而权属调时，也可由村民协商确定质量等级进行等价调整，这样既简捷又实用。同时应鼓励土地集中经营和土地承包经营权合理流转，根据当地的经济发展水平、农业劳动力向
二、三产业转移程度，分别采取按户集中稳定家庭承包经营，或直接租赁给种田能手、专业户进行适度规模经营，或将整治后的土地承包经营权折股组建股份公司、农业合作社统一经营等多种形式，提高当地农业的机械化、集约化、专业化、产业化水平，发展壮大当地的特色农业。
4.依法、公开原则
权属调整的程序、方法、合同、协议、确权等都应符合《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《土地登记办法》、《农村土地承包经营
权证管理办法》等法律、规章的规定，在权属调整的全过程吸纳相关权利人的意见，公开运作，接受公众监督，既不引发新的权属争议，又能使参与调整各方的权益依法得到保护。
五、权属调整的程序
1.权属调整预告知
在项目选址阶段，由县级国土资源管理部门参照听证的规定组织征询意见会，将项目实施可能涉及的权属调整类型、利害关系介绍后，征求代表的意见，并将此阶段收集到的意见作为权属调整方案编制的参考。为确保当地群众满意，整治区涉及村的村民代表应占代表总人数的一半以上。如果相关权利人不同意进行权属调整而又不能满足土地整治工作的要求（如单项工程实施后占地引起的调整），则只能另选他址。
2.权属现状的调查核实
在土地清查阶段，由村委会指派村民代表配合，到现场对当地的土地权属现状、土地权利人状况、土地利用现状进行清查核实，实地测量权属界址点的坐标，量算分权属单位的地类面积，编写土地权属和利用现状报告，绘制大比例尺现状图。存在土地权属争议的由乡（镇）或县级人民政府及时调处，一时无法解决的，争议土地不划入整治区。此阶段要做到权属清楚无争议，图件、数据、实地一致。
3.权属调整方案的编制
可行性研究阶段，村委会干部结合乡（镇）和县级国土资源管理部门的工作人员，根据收集到的权利人意见、权属现状调查成果和项目规划方案，初拟权属调整方案，并将方案在项目涉及的乡（镇）、村予以公告，公告期为15天。公告期内，对土地所有权和使用权调整方案的异议，经协商后仍不能解决的，由乡（镇）或县级人民政府调处；对土地承包经营权调整方案有异议的，应向村委会、乡（镇）人民政府提出，由村委会、乡（镇）人民政府调处；对于其他权利调整的异议，以当事人协商解决为主，村和乡（镇）调解为辅。公告期满，由村委会汇总权利人意见，作为方案修改完善的依据；如果权利人提出的意见明显不符合相关法律、规章的要求，应做好解释。在项目规划方案征求公众意见时，将权属调整方案一并以会议形式征求相关部门的意见。权属调整方案应征得2/3以上权利人同意，其中农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地承包经营权调整方案应征得村民（家庭户主）会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，若公众对方案提出的意见分歧较大，则对权属调整方案修改后再次公告征求意见，以提高方案的可操作性。
4.权属调整方案报批
权属调整方案最终确定后，将土地所有权和使用权调整方案逐级报乡（镇）和县级人民政府批准，土地承包经营权调整方案报乡（镇）人民政府和县级农业等行政主管部门批准。批准后的权属调整方案作为可行性研究报告的内容。
5.拟占用土地的清查登记
施工前，单项工程根据规划设计在实地放样后，由村委会指派村民代表对拟占用土地的权属、地类、面积进行丈量登记，经相关权利人确认后作为调整方案实施的依据.
6.权属调整的实施
项目竣工后，由乡（镇）人民政府、村委会召集有关权利主体，根据批准的权属调整方案及放样后量得的被占用土地面积、权属，制定详细的调整计划。由乡（镇）人民政府、村委会组织权利人到实地进行权属调整，土地承包经营权调整完成后，由发包方与承包方重新签订承包合同；土地所有权和使用权调整还要通知四邻到现场指界，相邻各方无异议后签汀权属调整协议，绘制现状图；其他权利调整完成后，由当事人根据协商结果重新签订合同或协议。
7.权属调整的验收
项目验收时，对权属调整程序的合法性，对公告、协议、合同、图件的规范性进行审查，并听取参与调整的权利人的意见。
六、权属调整完成后的确权
以家庭承包方式完成耕地、草地等农用地承包经营权调整，承包新增农用地，以转让、互换方式完成土地承包经营权流转，以及新增农用地以招标、拍卖、公开协商等方式发包的，由县级以上地方人民政府向承包方或受让方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，进行土地承包经营权变更登记。土地承包经营权以转包、出租、入股等方式完成流转的，其权利、义务等由当事人签订流转合同约定，并报发包方备案。完成土地所有权和使用权调整的，先进行土地变更调查，再按照变更土地登记的程序，由相关权利人向县级以上人民政府土地行政主管部门申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发新的土地所有权或使用权证重新确权（完成土地抵押权、地役权调整的，当事人凭新签订的合同申请土地他项权利变更登记，由县级以上人民政府土地行政主管部门登记造册，对原权利进行注销登记，核发新的土地他项权利证明书进行重新确权。
七、结束语
土地整理工作受到了广大农民群众的欢迎，缘于各项工程的实施给他们带来了实惠，而权属调整工作则是公平、合理分配权益的重要环节，这对于政府投的土地整治项目来说尤为重要。要真正做好权属调工作，不仅要从理论上进行不断探索，更要在实际工作中反复实践，不断改革创新，以期早日出台土地整治权属管理的规章，使权属管理工作更加规范，使土地整治工作为促进农业增产、农民增收、改善农村和农民生生活条件做出更大贡献。
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