榆林市能源企业造林绿化情况调研报告
榆林市林业局局长 康文伟
矿产资源开发与生态环境保护是密不可分、相互依存的，前者是经济快速发展的物质基础和必要条件，后者是实现矿产资源的合理开发利用的有力保障。然而近年来，矿产资源开发造成的环境污染与生态破坏日益严重，对生态环境造成严重破坏，对人民群众的生活环境质量、生命财产安全构成了严重威胁。2010年，榆林市按照“开发一块，绿化一片”的要求，启动实施了能源企业绿化工程，动员煤、油、气等能源开采、运销企业出资造林绿化，改善生态环境，尝试建立生态补偿修复机制，实现资源、经济和环境可持续协调发展。能源企业绿化工程是我市在动员全民绿化造林方面的一项新创举，工程实施一年来，取得了显著的成效，但是在实施过程中也出现了许多问题。为了进一步推进能源企业绿化工程的顺利开展，建设生态文明，我们就能源企业绿化实施情况进行了调研，形成了该调研报告。
一、榆林市矿产资源开发现状
榆林市资源优势突出，能源矿产资源富集，煤炭预测资源量2720亿吨，探明储量1460亿吨；天然气预测资源量4.2万亿立方米，已探明气田4个，探明储量6933亿立方米；石油预测资源量6亿吨，探明储量1亿吨；岩盐预测资源量6万亿吨，探明储量8857亿吨，约占全国岩盐总量的26%，湖盐探明储量1794万吨。此外，还有比较丰富的煤层气、高岭土、铝土矿、石灰岩、石英砂等资源。榆林每平方公里土地拥有10亿元的地下财富，矿产资源潜在价值达43万亿元人民币，约占陕西省的95%。
自上世纪90年代以来，榆林每年为国家贡献的能源价值超过600亿元，且每年以30%的速度增长。2010年，榆林市预计实现生产总值1710亿元，财政总收入400亿元，增长33.3%。
然而，在榆林市GDP暴增、资源大规模开发外输的同时，环境污染和生态破坏现象日趋严重。大规模的煤、油、气等资源开发使许多采矿区出现地面塌陷，目前，榆林市煤炭采空区达499.41平方公里，每年新增70～80平方公里，已塌陷118.14平方公里，每年新增30～40平方公里；导致地下水系破坏，地下水位下降，地表水断流，湿地面积萎缩，仅神木县境内就有10条河断流、20多眼泉井干枯，全市湖泊由开发前的869个减少为79个；植被破坏、水土流失加剧，仅4条输气管线就破坏植被100多平方公里。 据测算，榆林每开采1吨原煤、原油，造成的生态环境损失分别达到52元和260元，按我市2009年原煤、原油实际产量估算，当年需治理资金160亿元，几乎相当于我市2009年的可用财力。但我市乃至全国资源开发补偿机制尚未真正形成，“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则实际上被悬空，资源的开发利用者没有承担环境成本，导致治理经费难以落实，经济发展与环境资源之间的矛盾日趋突出。
二、我国矿产资源开发生态补偿机制的现状 我国目前还没有专门的关于矿区生态补偿机制、矿区生态环境恢复的法规,有关矿山资源综合利用和环境治理的要求体现在许多相关法规中,如《矿产资源法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》等,并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。各地在矿产资源开发的生态补偿实践上已有了很多探索,制订了一些相应的生态补偿政策。比较有影响的是山西省征收煤炭可持续发展基金用于生态环境补偿的做法。
2006年，国务院批准在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，随后，财政部批复了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理实施办法》，征收标准按照企业生产规模和煤炭品种的不同而区别对待，各煤种的征收标准为：动力煤5—15元/吨、无烟煤10—20元/吨、焦煤15—20元/吨，基金主要用于跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的相关社会问题。其中50%部分用于治理煤炭开采所造成的水系破坏、水资源损失、水体污染、大气污染和煤矸石污染、植被破坏、水土流失、生态退化等生态环境。据统计，山西省每年煤炭可持续发展基金的征收额将达到150亿元左右，用于生态环境建设的资金约为75亿。
三、榆林市能源企业绿化工程实施情况
据统计，全市税收额在50 万元以上的煤炭、石油、天然气开采和运销企业有 766个（包括中省在榆企业），主要集中在榆阳、神木、府谷、定边、靖边等县区。其中税收1亿元以上的企业有30个，5000万元到1亿元的企业有59个，1000万元到5000万元企业有203个，500万元到1000万元的企业有89个，50万元到500万元的企业有385个。
2009年，我市原煤产量2.09亿吨，原油产量852万吨，天然气产量100.7349亿立方米。煤炭开采和洗选业实现工业总产值658.42元，石油和天然气开采业实现产值352.01亿元；石油加工业完成产值78.87亿元，炼焦行业完成产值39.98亿元。2010年，全市生产原煤2.57亿吨，原油983万吨，天然气110亿立方米。
2010年，市政府印发了《榆林市推进能源企业绿化工程实施意见》的文件，启动了能源企业绿化工程，规定全市煤、油、气等能源开采、运销企业按照“政府组织、林业规划、企业投资”的形式实施造林绿化，给各能源企业下达了造林绿化任务书，按照每亩1000元的标准实施造林。工程实施以来，各能源企业积极响应，热情参与，榆阳、神木、府谷、定边、靖边、横山六县区391家能源企业共完成造林21.16万亩，筹集资金2.07亿元。
四、能源企业造林绿化方式
能源企业实施造林的方式主要有三种：
1、企业自主实施。企业根据政府下达的绿化任务，自筹资金，组织员工实施造林绿化，林业部门进行技术指导。 延长油田股份有限公司靖边采油厂是榆林市税利“百强企业”和重点项目建设“ 先进单位”。2009年生产原油78万吨，实现销售收入16.86亿元，上缴税费7.079亿元。2010年下达该企业造林绿化任务2500亩。接到任务以后，靖边采油厂筹资318万元，并专门成立了造林绿化工作领导小组，由厂长任组长，党委书记担任造林前线总指挥，将造林任务下达到场内20个科室，每个科室都固定专人负责造林绿化工作，全厂每天抽调300多名职工，集中4天时间在牛玉琴植树造林基地和油井周围、生产道路两侧、井场营造樟子松林2500多亩。
2、企业自筹资金，承包造林。此种方式占绝大多数。神木县三江煤化工有限责任公司是集科、工、贸为一体的民营科技企业，专门从事煤转化的研究与成果推广工作，拥有控股和参股煤矿3座。自有兰炭生产厂4座，年产兰炭300万吨、焦油30万吨。公司在发展生产的同时，积极投身生态环境建设事业，计划三年投资1000万元，造林1万亩。2010年，公司筹资500万元，面向社会公开招投标，栽植樟子松6000亩。三江公司在造林前就和林地所有者签订了合同，约定林地权属不变，营造的樟子松成林后收益由三江公司和林地所有者按8∶2的比例分享，避免了林地林权纠纷问题。榆阳区榆树湾煤矿自筹资金200万元，历时18天，每天上劳40多人，栽植樟子松5.6万株，全面完成了2000亩的绿化任务。榆阳区榆树湾煤矿隶属于榆神煤炭公司，年产原煤800万吨，年创税利1.2亿元，2010年，该煤矿自筹资金200万元，在矿区所在地的金鸡滩镇栽植樟子松5.6万株，完成绿化任务2000亩。
3、企业缴纳绿化费，委托其它部门统一造林。定边县开展“万棵树绿县城”活动，通过大型公益募捐晚会的形式，号召全县企业、单位及个人捐款，共募集资金3900万元，连同企业造林投资的630万元，全县企业共筹资4500多万元，由县政府成立企业绿化工作领导小组，专门负责实施造林。府谷县煤矿较多，各煤矿按照任务量缴纳足额绿化费，由煤矿所在地的乡镇政府统一向社会招投标，集中实施造林。新民镇按照“山体全方位、弃渣不外露、川道铺满绿、景点巧点缀”的思路，所辖范围的44家能源企业筹资1513万元，完成造林1.4万亩。横山县各煤矿向政府交纳绿化费，由政府统一在现代农业科技示范区造林绿化，既完成了企业绿化任务，又加快了农业科技示范区的建设进度。
五、存在问题
1、没有相应的政策依据，企业的主动性、责任心还没有真正调动起来。今年，全面启动实施了能源企业造林绿化工程，但由于政策依据不充足，对企业没有强制性和约束力，工程一度进展缓慢，需要各级林业部门做大量的协调和督促工作。
2、能源企业造林还没有形成长效机制，后劲不足。能源企业绿化工程目前还处在摸索阶段，机制不健全，制度不完善，
3、造林地块难以落实。由于利益驱使，群众不同意在其承包地上造林，企业只能在其办公区域内进行绿化，不能集中连片，影响了造林绿化的效果。
4、林业部门与企业沟通不畅。按照市政府《榆林市推进能源企业绿化工程实施意见》的文件精神，企业绿化工程由林业部门进行统一规划。但是在实践过程中，一些企业拒不配合，声称已经委托其他设计单位或自己进行造林规划设计，林业部门最终也没有见到企业的造林规划设计，无法进行核查验收。
六、政策建议
1、设立企业绿化基金，建立长效机制。目前，我市的煤炭育林基金征收标准为0.1元/吨煤，而且征收不到位。2010年我市原煤产量2.57亿吨，按山西省5元/吨煤的最低标准，可征收育林基金12.85亿元，其中6.4亿元用于生态环境治理，将极大地促进榆林生态环境建设进程。建议借鉴山西省征收煤炭可持续发展基金用于生态环境建设的好的做法，争取省人大通过立法的形式，制定符合我市实际的煤炭可持续发展基金征收和使用办法，对煤、油、气等能源企业征收相应的育林基金用于生态环境建设，建立能源企业造林绿化长效机制。
2、乘势而上，巩固发展现有成果。能源企业绿化工程实施一年来，在造林实绩方面取得了显著的成效，调动起了企业的积极性，在舆论宣传方面引起了社会各界的强烈反响。建议市政府继续完善相关政策、制度和措施，引导全市能源企业以及其它各类企业投入到建设生态榆林的行动中来，早日建成“塞上生态名市”。一是实行激励机制。由市委、市政府或争取省上对参与造林绿化积极性高、实施效果好的企业进行通报表彰，调动企业的自主性。
二是探索制定对企业具有约束力的政策措施，提高企业保护生态的责任意识。由政府出台文件，严格要求开采申请者在申请报告中,必须有合格的矿区生态环境影响评价和矿区生态环境修复规划，否则不予发放《开采许可证》。主管部门每年对企业《开采许可证》和《安全许可证》年审时，必须由林业部门对企业造林绿化任务完成情况进行检查验收合格，并出具证明材料后，方可予以年审。对完不成造林绿化任务的企业，第一次警告，第二次将不予年审，以加强企业参与生态环境建设的责任感。对拒不完成绿化任务的企业,可以吊销开采许可证,并不再允许其开采新矿。
3、大力发展碳汇林业，促进生态文明建设。全球气候变暖，造成一个又一个灾害，已成为世界各国共同面临的危机和挑战。其主要原因是人类大量燃烧煤炭石油天然气等石化燃料以及毁林等，向大气中过量排放二氧化碳等温室气体，造成大气层中的温室气体浓度大幅增加而形成温室效应。为了应对全球气候变暖，国际社会积极行动，先后签订了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，采取了各种活动和对策，以应对气候变化，其中多种树保护森林，就是一个重要手段而且值得重视的是，通过植树造林固定二氧化碳，成本远低于工业减排。早在2009年9月联合国气候变化峰会上，国家主席胡锦涛就向全世界宣布，中国将大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林覆盖率增加到23%，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。2010年温家宝总理在政府工作报告中指出：“加快国土绿化进程，增加森林碳汇，积极参与应对气候变化国际合作，推动全球应对气候变化取得新进展”。开展碳汇造林，正是发展碳汇林业、实现林业“双增”目标、履行我国承诺的措施。根据《联合国气候变化框架公约》，“碳汇”是从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。“森林碳汇”指的是森林中的植物通过光合作用吸收二氧化碳、放出氧气，从而把大气中的二氧化碳固定在植被和土壤中的过程。有研究表明，森林每年每生长出1立方米的蓄积量，平均吸收1.83吨二氧化碳，释放出1.62吨的氧气。企业由于其生产、服务或交易活动排放了大量温室气体，因此企业有减少温室气体排放的责任。而植树造林可以以较低的成本吸收二氧化碳，我们通过实施能源企业绿化工程，为企业构建一个捐资造林获取二氧化碳、提前储存碳信用的平台，鼓励企业捐资造林积累碳汇，抵减一部分排放量。碳汇造林还可以给参与其中的企业带来收益：第一，当前和未来一段时期内，通过自愿捐资造林增汇，参与应对气候变化行动，体现企业社会责任，改善企业形象；第二，通过增加碳汇积累期待未来抵扣碳排放。
