对当前财政预算改革若干问题的思考
财政预算改革作为财政改革的重要环节而倍受关注。通过近年来的深化改革,应该说财政预算改革已初见成效,各地财政预算逐步走向规范化、科学化和制度化。但从当前情况来看,财政预算改革并未成熟。当前我国的财政预算工作仍存在不容忽视的问题。需要研究对策,加以解决。
一、当前财政预算改革面临的几个主要问题
1.关于财政预算的编制问题
当前,财政预算编制存在的问题主要是编制粗糙、水平和质量较差。一是编制政策、资料依据掌握不全不准。财政部门安排预算时必须依照法律、按政策规定编制预算,但是不少财政部门对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。例如对于经费开支规定,政出多门现象十分严重,往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等等部门都有与支出相关的政策文件。二是一些财政部门对预算单位的人员情况、资产情况、业务活动等情况掌握不清,预算虽然细化到相关科目,但每一科目具体用于什么人员、什么项目却掌握不清楚。这样往往就导致预算执行结果差强人意,有时造成经费浪费,有时又致使一些部门正常业务活动难以开展。三是一些地方的财政部门的预算编制至今仍没有完全摆脱基数递增的阴影,为保单位既得利益,在给各单位批复预算时,经常出现安排结余预算的情况。四是预算编制的方法不够科学。一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式,方法手段十分简单,虽然易于操作,但往往导致部门间苦乐不均的情况发生,合理性差。再有,在收入预算编制时,一些地方的收入预算的安排不是以定量、定性的分析和预测来寻找增长点,确定增长量,而基本上是一种基数递增型的行政决定式预算。简单地预测总收入的增长幅度,再分解到每一类、每一部门的收入的增幅,行政决定的因素很强。以这种方式来确定收入增长,往往使预算收入的增长脱离实际,且每一类收入的增幅也没有足够依据,整个收入预算缺乏严密的分析论证。
2.关于财政预算的执行问题
财政预算的执行问题主要表现在两个方面:一是执行的刚度不够。预算通过生效以后,即具有法律上的执行力。但在预算执行实践中,由于法律本身的漏洞及不合理性,或预算编制过于仓促和粗放,或预算必须严格执行的观念尚未能深入人心,致使预算执行的随意性较大,给某些机构和人员滥用权力谋取私利创造了便利条件。如预算收入执行部门违反法律、行政法规的规定,擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入,截留、占用或者挪用预算收入,财政部门不及时、足额地拨付预算资金,预算资金使用单位不按预算规定的数额和用途使用资金,甚至将预算内资金转化为预算外资金,或者干脆以“小金库”的形式侵吞预算资金等。二是预算执行管理体制本身存在缺陷。由于长期以来预算编制、执行和监督的职能分工界限不清晰,预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身,逐渐形成了比较严重的本位主义思想。预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金,预算拨款时却常是以各种各样的方式显示自己的权威,至于预算执行与监督一般是无暇顾及的,即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。
3.关于财政预算的监督问题
当前对财政预算进行监督的主要是各级人大。而从实际财政预算监督情况看,仍存在几个问题:
一是实效不强。人代会时间短、议程多,加之政府提交人代会审查的报告过于笼统,预算
草案按功能大类罗列一串数字,没有“款”、“项”、“目”的具体内容,造成“内行看不清,外行看不懂”,代表们难以对预算草案进行深入审查。因此,存在流于形式的程序性监督的现象。二是约束力弱化。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响,预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目,客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配,从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。三是缺乏经常性。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻,但由于人大尚缺乏足够的专业人员和力量,难以开展经常性的监督。一些地方日常监督主要由财经工委承担,但多数财经工委却是“一人代表全委”,加之对口联系部门多,难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。另外,由于《预算法》对“预算调整”所规定的范围很窄,仅指“在预算执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入,使原批准平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”,而许多地方基本上没有《预算法》所规定的预算调整,故各种频繁的预算追加、增收、增支、支出项目变换等等均由于不属于预算调整范围,所以均无须报经人大批准,频繁追加即成为可能。这样财政预算监督也就变得相当软弱而乏力。
二、深化财政预算改革的对策与建议
1.狠抓基础工作,全面推行零基预算
零基预算是指不考虑过去年度的收支水平,一切从“零”开始,根据当年经济、社会和各项事业的发展变化趋势,结合国家宏观政策趋向,按照“量入为出,收支平衡”的原则来安排收支预算的一种科学、合理的预算编制办法。实行零基预算首先要建立完备、系统的政策库。一方面,要严格遵循政策法规,财政相关部门应把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库,清理过时和不适合的政策规定。另一方面,政策库要及时更新,实行动态管理,确保政策库维护更新的连续性。其次,要建立详细的基本数据库。在建立好政策库、掌握好相关政策标准后,必须进一步掌握各单位人员基本数据、资产基本数据、业务需要基本数据及事业发展基本数据等,这是实施零基预算的重要基础。再次,还要进行分类分档,合理测算标准定额。对于一些没有明确的政策规定的或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出,进行分类分档,并出台相应的标准和定额。对于公用支出,要区分项目,进行合理的相关系数分析,不能简单地一刀切或一律按人均多少分档。
2.改革预算编制方式,深化和规范部门预算
一方面,在时间要求上预算编制、上报、下达的时间均予提前,以保证在年度开始前预算就已确定好,这样有利于提高预算的时效性。另一方面,科学编制收入预算。在实际操作中,我们要彻底摒弃以往简单估算总额增长的行政决定式的预算做法。作为财政部门,应建立收入基础资料库,逐年将收入统计数据及相关经济指标以及重点税源的生产经营情况和纳税情况整编入库。在对历史资料充分分析论证的基础上,依据经济发展的客观情况,结合推理统计等方法进行合理预算。再一方面,实行部门预算,从预算分配环节控制财政资金的流向和流量, 有利于防止出现“形象工程”、“政绩工程”;防止预算分配和执行中的“暗箱操作”,促进政府依法行政、依法理财,从而有效增强预算的完整性和执行中的科学性。
3.强化预算执行法律效力,遏制财政预算执行的随意性
强化预算的执行力不是某一项制度孤军奋战能够奏效的,应当从许多方面加强努力,形成一个系统工程。如完善预算编制制度、加强预算监督、落实对预算违法行为的法律制裁等。除此以外,严格控制预算变动更是完善预算执行制度、增强预算执行力的必要举措。首先,明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。如
果预算调整过于频繁,对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。鉴于此,相关法规应特别强调,预算审批通过以后,除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由,一般情况下不允许调整。其次,严格预算调整的审批程序。预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议召开一个月前提交预算委员会进行初步审查,形成初步审查决议。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。如果国家发生紧急情况,应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。再次,应取消县级以下政府追加预算的权力。因为县、乡两级政府级别较低,不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况,如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时,可以通过上级政府转移支付的途径予以解决。最后,还应规范预算变更的审批标准和程序。
当前,财政部门将其拥有的预算编制、执行和监督权分别赋予内部不同的机构行使,这对于加强预算执行是非常有帮助的。具体的思路是,将预算处的总预算会计职责独立出去,成立总预算执行机构,负责管理财政预算内、外资金账户,办理预算内、外资金拨款,编制财政预算内、外总决算,管理部门和单位的人员工资银行代发工作。这无疑会对规范财政预算的执行将发挥重要作用。
4.加强财政预算监督,加大预算监督约束力度
一方面,要在规范部门预算的基础上加大审查监督的力度。部门预算把预算细化到部门和项目,并实行综合预算和零基预算。只有这样,才能让人大代表在审查预算时,知道哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱,钱怎么花、花在哪里,绩效如何,从而督促政府深化预算编制改革,全面推行部门预算,将部门预算纳入人大监督范围,加大审查监督力度。另一方面,要加强对政府行政行为的监督,增强预算约束力。从当前情况看,导致预算变更的深层次原因往往是政府的不规范行政行为。故加强对政府行政行为的监督,促进政府行政能力的提高,切实增强工作的预见性、决策的科学性和行政行为的准确性是关键。鉴于此,人大可考虑建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度,结合对预算执行的检查,加强对国民经济和社会发展计划执行情况的监督,从根本上减少预算变更,增强预算的约束力。再一方面,应着力提高预算的审查质量。人大财经工委要提前介入财政预算草案的编制,及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议;督促财政部门编写详细的预算草案报告、细化预算收支总表和编制说明书等资料,并按规定时间提交预算、决算和预算调整草案。人大常委会审查批准预算时,要充分发挥代表、人代会财经审查委员会委员和常委会财经工委兼职委员的作用,组织各方面力量对预算进行初审或专审;定期听取财政、审计等部门的工作汇报,及时掌握预算执行情况的信息。另外,财经工委还可与财政部门实行计算机联网,掌握动态情况,确保信息渠道畅通对称和预算审查的质量。
