完善协议供货政府采购模式的探讨
政府采购办课题组
推行政府采购是财政管理制度改革的一项重要内容。政府采购作为一种以追求公开、公平、公正和流程规范为目标的公共财政支出管理模式，必然会在其活动过程中产生一系列成本效益和采购效率问题。因此，随着改革向纵深推进，科学地搭建规范有序的政府采购平台，不断创新机制、体制和方法，务求实效地开展政府采购各项工作，是加强政府采购效能建设的关键。
一、协议供货制度是我国政府采购实践的重要趋势
协议供货制度是一种较好的采购方式，在西方发达国家已有比较长的历史。所谓协议供货制，是指通过统一招标定品、定价、定限期、定服务条件，并以协议形式固定下来，各采购人在协议范围内进行采购的一种方式。协议供货制度可以说完全是商业诚信的产物，也是资本主义商业长期发展趋向成熟的结果，只有买卖双方具有良好的“信用等级”，能够令双方充分信任，才能保证长期供货合同的有效履行，避免商业欺诈。采购人和供应商通过长期商业往来，形成了比较可靠的商业信用的基础，采购人同意和供应商通过协议，达成长期供货合同，为此建立了此种采购方式。在西方发达国家，这种采购方式被广泛应用于政府办公用品、基础设施建设材料、劳保用品、通用设备等项目采购之中。在供货合同中，规定了商品的品种、规格、数量、供货期限、付款方式、索赔、优惠率等条款。一般来说，协议供货的供应商多是具有雄厚实力和良好商业信誉的大公司。
从我国来看，协议供货制作为政府采购制度创新的一项重要尝试，近年来引起了各级政府部门的高度关注，各地政府采购管理部门通过深入调查研究，不断总结探索，并借鉴国际、国内的先进采购经验，逐步扩大协议采购的范围，并且使其逐步成为政府采购实施的主要方式之一。目前在很多地方，从车辆到包括计算机、打印机、复印机、空调等办公设备在内的货物采购，这种协议供货方式都已经试行起来。部分省、市甚至对公务住宿以及车辆加油、维修、保险等也实施了协议采购。有些市、地还对办公家具、电梯等项目进行调研，形成可操作性实施方案，进一步扩大协议采购范围。
二、“协议供货采购”制度的适用范围及其优势分析
我们认为，在当前各级政府采购监管部门深入探索和完善政府采购模式的过程中，政府采购协议供货制度作为一种能够将采购效益与采购效率有机结合起来的实践，具有其特殊的意义与作用。其作用是不言而喻的。
一是能够解决政府采购禁止指定品牌与自主确定品牌之间的矛盾。指定品牌也就意味着限定了供应商的介入，削弱了产品的竞争力，形成了倾向性采购。采用协议供货采购模式，可通过采购提高品牌中标率，并在同类产品中确定价值不等的产品，给采购人充分选择的空间，提高采购人对产品的满意度。
二是可有效降低政府采购成本，提高采购效率。目前办公通用设备采购一般均采取申购既买的办法，由于不能形成采购规模，只能采取询价的方式组织采购，形成急购则急买，一天一小购，三天一大购的采购循环链，这样将增加采购机构和采购人的人工成本和财务成本。实施协议采购则可有效解决天天小采购的状况，提高效率，降低成本。
三是有利于防止我行我素的倾向性采购，平衡部门间设备配置标准。实行协议采购，将经济适用、功能完善、质量可靠、服务长效的产品作为中标产品，确定协议供货数量和价值上限，在限额以内的产品，采购人根据实际需要自行选择，可避免不切实际，能耗大的产品进入办
公领域。
四是有利于完善服务机制，提高服务效率。通常采购人采购办公设备，首先根据自身需要到市场进行可行性调研，确定设备品牌、配置，向政府采购机构提出购买申请。但存在几个问题：首先用户并非技术方面的专家，在采购一些技术含量高、专业性强、更新换代快的产品时，往往无所适从。其次向经销商咨询时，由于经销商为垄断经营，其推荐的产品往往是其独自代理的产品，在产品性能、质量、价格等方面缺乏对比性，使采购人不得不向另外的经销商再行咨询，导致采购程序复杂、重复，牵扯精力大。实施“协议供货采购制”，可减少采购中的诸多环节，有利于建立起供应商与采购人之间的互动机制，由供应商提出采购建议，用户只需对产品进行确认即可，提高了效率。
综上所述，协议供货是一种高效便捷的采购方式，它能够同时兼顾到采购的“效益”和“效率”，且极大地提高财政资金的使用效率，有效地保障了各有关当事人的正当权益。但是“协议供货采购”制度也有其适用范围限制。它因具有一定时期的供货期限，所以涉及到的变化因素相对比较多，需要把握好的因素也比较复杂，如协议价格的高低及变化、基价（公开报价、网上报价或产商承诺出厂价）有效性的确定、协议产品或服务的市场竞争程度、中标供应商的数量、协议期限的长短、适用地域的大小、适用范围大小、协议产品的市场竞争程度、服务承诺到位程度等等。因此，协议供货主要适用大批同类商品或服务的不定期采购，并且需要完善的诚信评价体系和监督考核制度支持。
三、各地实施协议供货采购的具体做法与实践
协议供货制度具有较多的制度优势，各级采购机构普遍采用并积累了相当多的实际工作经验，其普遍做法是：
1、前期市场调查
协议采购项目主要有货物、服务两大类，各采购项目都有不同的特点。所谓前期市场调查，就是调查了解协议该采购项目市场竞争情况，国家有关部门对该采购项目强制性规定和要求，该采购项目市场价格走势，潜在竞争品牌、数量，各潜在竞争品牌基价可比性及不可比性应对的策略，销售渠道政策、设置，本地区供应商实力、数量，售后服务体系，以及采购单位需求和要求等等。
2、招标文件设计
根据市场调查了解情况，该采购项目特点及地域实际，设计招标文件，一般的原则为：
（1）符合国家有关政策原则。招标文件制作首先必须符合国家有关部门对该采购项目强制性规定和要求，如国产化政策、知识产权、3C认证、环保要求等；（2）潜在竞争品牌基价可比性原则。基价可比性原则是协议采购招标文件制作的重点，原则上我们应根据制造商给区域代理商或省级代理商的价格作为竞争品牌基价；如该价格仍然不具有可比性，则还需要在招标文件商务分里设计两部分评分，即：基价下浮分和实际价格分；（3）协议供应商数量的原则。在调查了解实际需求的基础上根据采购项目性质的不同，确定不同的协议供应商数量；（4）协议供货期限的原则。根据该采购项目市场价格变动是否频繁设计协议供货期限的长短；（5）规格型号完整性的原则。一般要求参标供应商除“特供机型”和“特价机型”外，所有其他机型均参与投标，并进入协议供货；（6）产品服务配套性原则。协议供货因为种类较多，各协议供货项目都有不同的配套属性，如PC机可能会涉及到型号、选配件、服务；打印机：涉及到型号、选配件、耗材、服务。为了把服务延伸到采购单位日常使用和维护的层面上，我们组织协议采购时，基本应该考虑到了产品服务一条龙配套原则；（7）协议价格调整原则。各地的协议价格调整一般采取三种方法：一是本地区协议供货商生产或服务的协
议供货项目，如办公家具、印刷等，协议供货价格确定后再供货期限内协议价格不作调整；二是协议供货项目市场价格变化不大的，如家用空调、打印机等，采用基准价“上浮”不作调整、基准价“下浮”按比例调整；三是协议供货项目市场价格上下浮动变化比较频繁的，如PC机、数码摄像机等，可以采用上下浮动一定范围不作调整，超过上下浮动范围按比例调整。
四、进一步完善政府协议供货采购的设想和建议
协议供货尽管好处多多，而且在全国各地的使用也开始趋于普遍，但由于目前还没有统一的专门规范这种采购行为的管理制度和具体操作法律规范，因此出现了一些变相的垄断苗头，还时常发生一些暗箱操作等舞弊行为。我们认为，政府采购协议供货制度的实施，宜按照先易后难、稳步推进的思路，不断扩大政府协议采购范围。现结合政府协议供货采购的实际，提出进一步完善的建议和设想如下：
1、规范政府协议供货采购流程
（1）合理确定供应商。根据市场情况和实际需要，每年或每两年确定2－3家中标供应商、若干品牌，每一品牌确定若干系列的型号（技术规格），保证采购人能在一定的范围内自主选择采购所需的商品品牌、型号和中标供应商。根据财政部和国家发展和改革委员会颁发的《节能产品政府采购实施意见》，应优先考虑采购节能产品。
（2）做好实施采购准备。采购人根据财政批复的政府采购预算和政府采购网站公布的供应商各项具体承诺，直接与协议供货供应商接洽，确定需购买设备的品牌、机型、价格及售后服务条款等。公布的中标价格为最高限价，采购人应“货比三家”，充分比较各品牌设备的性能、服务，并对成交价格按不高于公布的中标价格商谈确定。采购单位和供货商签订《市政府采购协议供货合同》。合同文本分别由采购单位、供货商、政府采购中心留存，政府采购中心联由供应商于每月结束后7个工作日内汇总报送政府采购中心审核确认。
（3）确立适应市场变化情况的价格调整机制。中标供应商的投标价和折扣率为采购实施时的最高限价和最低折扣，中标货物的市场统一公开销售价下调时，中标供应商必须同幅下调投标价并及时将调整情况上报采购中心，中标货物的市场统一公开销售价上调和按季替换新品需重新确定价格的，采购中心按不低于中标时的同项折扣率为原则审查确认。采购中心将随时抽查协议供货价格情况，发现未按规定及时进行价格调整或协议供货价格明显高于市场平均价格的，将暂停上网公布协议供货价格，同时作为不诚信记录列入下一年度协议供货招标评审因素。
（4）重视组织验收。应由采购单位对采购货物按技术规格要求和质量标准组织验收，验收合格后及时结清货款，并填写《市政府采购协议供应（货）商诚信评价表》，报送政府采购中心备案，完成采购。
（5）完善协议采购资金的结算制度。在实际工作中，采购人与供应商之间一方付款，一方提供劳务或商品，其经济利益关系非常直接，很容易使协议供货单位过分地讨好采购人而发生不应有的舞弊行为。为此，采购资金必须实施财政集中直接支付，以加强对采购与供应商双方的牵制和监督。同时，财政直接支付还能有效提高资金的使用效率。具体付款方式确定：集中支付的，由供应商按月汇总在月终后7日内向采购中心提出拟付申请。采购中心按照资金直接支付程序，审查《政府采购协议采购供货单》、《政府采购协议供货合同》、发票、验收单等，办理资金拟付手续；使用单位自知资金或使用财政已拨入采购人银行账户资金的，由采购人按合同约定直接向协议供货经销商支付资金，不得无故拖延和拖欠。
2、加强对协议供货供应商的监督管理
（1）选择协议采购供应商，一般应由政府采购集中机构，运用公开招标或其它政府采购方式，通过规范操作，公开、公平、公正的竞争，择优选定，期限大多为一年或两年一招一定。
（2）为了防止形成垄断，一般都是确定2－3家供应商作为协议采购的供货对象，在协议供货供应商之间也形成一定的竞争，并非一定终身；同时，政府采购中心还对协议供货供应商实行动态管理，对协议供货供应商的服务承诺、服务态度、价格优惠等进行定期和不定期的考核，对不合格的及时清退，实行优胜劣汰，好中选优，增强其危机意识，促进其提高产品质量和服务水平，保证协议供货采购取得实实在在的成效。
（3）采用直接邀请方式（直接邀请某一代理公司进行单独协商）所确立的协议供货合同，缺乏公开透明、公平竞争的原则，不便于公众监督，容易导致非法交易。在公开招标文件中应明确供应商报价的标准为“相对数”，协议供货的参考价格为产品或服务的适时价×让利率（或折扣率），实际采购价不得高于上述参考价，投标供应商一旦成为协议供货单位，其所报让利率在协议供货期内无特殊原因不得变动。
3、加强协议供货的监管
（1）制定出一套专门的协议采购管理制度，以进一步规范、完善、指导实际工作中的协议采购行为。在《政府采购法》的基础上，应细化完善有关政府采购的配套政策制度，如可以建立“政府采购协议供货管理办法”和“政府采购协议供货质疑办法”等。
（2）加强政府协议采购的事前、事中、事后全程监督管理，着重把好供应商选择关、品牌选择关、价格公示关、质疑处理关。
（3）建立协议供货项目的认证制度，如果不加区分地将所有采购项目都进行协议采购，会使人难以抓住管理重点，反而影响了采购工作效率。因此，在选择协议采购项目时，必须要综合考虑到采购人多少、采购金额大小、协议采购操作难易程度等因素。此外，还要考虑到采购监管部门便于监管，以及供应商的权益等等。
（4）对于违反规定的采购单位，有关部门应按照《政府采购法》、《政府采购协议供货管理办法》及有关规定进行处理，并同时在政府采购指定媒体上通报批评。供货商有违法情况时，应按规定承担相关的经济、法律责任，并予以通报；情节严重的，由政府采购监督管理部门取消其协议供货资格。
（5）加强对协议供货商的跟踪督查和评估。开展定期或不定期的检查活动，重点是检查产品或服务的质量、服务的满意度，对规模较大的供货项目，集中采购机构可直接派员参加验收，还可通过向采购单位发放协议供货满意情况调查反馈表，并及时做好信息的收集、反馈、评估和处理工作。
（6）重视政府协议供货采购的信息化管理。探索建立“政府采购协议采购管理系统”，协议供应商可以通过政府采购网站登录“协议采购管理系统”，协议供应商具签写、修改合同的权限，并对产品进行管理，采购单位可通过登录“协议采购管理系统”查看相应的合同。
总之，我们认为，协议供货采购具有公开、统
一、省时、省钱、高效的明显特点和优势。这种政府采购方式基于法律规定又有所创新，它在提高规模采购效率的同时，又能将政府采购实施单位从繁琐的零星采购事务中解脱出来，为采购人自主选择商品或服务创造了更大的空间范围，其快捷方便的操作程序。但是政府采购机构必须要严格强化对协议供应商的监督考核，建立起诚信评价体系，对供应商实行动态化管理。重点对供应商提供的产品质量、履约行为、售后服务等情况进行跟踪监督和综合评价，依此实行“优胜劣汰”的动态化管理，这样才能确保政府协议供货采购工作的健康稳定开展。
组长：刘小平成员：李菊凤钟小雄
执笔：李占平
