对我国高等职业教育法制的认识与思考
作为一名刚刚走上高职院校任教的新教师，由于长期接受的是普通高等教育，很有必要认真的学习和认识我国高等职业教育的法制及其特点。高等院校教师岗前培训给我们新教师提供了良好的契机，通过对教育部西南高校师资培训中心编写的《高等教育政策法规》一书的研读。笔者对我国高等职业教育法制有了一定的认识，本文初步的阐述了我国高等职业教育法制的建设过程，并提出了目前高等职业教育法制存在的问题和对策。
一、我国高等职业教育的法制建设过程综述
我国高等教育从1999年开始大规模扩大招生，当年高等教育毛入学率达到
10.5%，预计2010年达到15%，进入大众化阶段。事实上，我国高等教育向大众化进军的步伐比预预期的加快了。2002年全国高等教育毛入学率的平均值已经达到15%，提前步入了大众化阶段。高等职业教育是我国高等教育的一个新的类型，这已在教育界形成了共识。高等职业教育在其规模迅速扩张的同时，相关理论基础、法律法规建设显得相对滞后，如何遵循高等职业教育的规律，完善高等职业教育的法律制度，对我国高等职业教育的健康发展具有重要意义。
（一）我国高等职业教育的法律地位的确定
1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）规定：职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。这是建国几十年来．特别是改革开放以来，我国职业教育改革与发展经验的结晶，为职业教育的发展提供了强有力的法律保障。这是我国第一次把高等职业教育以法律的形式固定下来。
1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第68条规定：本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。这进一步确立了高等职业教育的法律地位。首先它是职业教育，不同于普通教育，不同于学术型、研究型、工程型教育类别。其次，它又属于高等教育范畴，区别于职高和中等职业教育，是职业教育的高级阶段。
（二）办学类型定位的确定
1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要积极发展高等职业技术院校，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。高中毕业生一部分升人普通大学，一部分接受高等职业技术教育。该《决定》不仅首次提到高等职业技术院校，并且对高等职业教育的内涵进行了初步的阐述，将其定位为：高中后实施、有别于普通教育、与行业配套的一种新型教育类型。
教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》中指出：高等职业教育是我国高等教育的一种新类型。这就真正确立了高等职业教育的地位。 《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：我国高职教育是高等教育的重要组成部分，要大力发展高等职业教育。《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》指出：高职教育是高等
教育体系的重要组成部分，也是职业教育的重要组成部分。
（三）明确人才培养定位
1999年国务院批转的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出：高等职业教育必须面向地区经济建设和社会发展，适应就业市场的实际需要，培养生产、服务、管理第一线需要的实用人才，真正办出特色。主动适应农村工作和农业发展的新形势，培养农村现代化需要的各类人才。
《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。
（四）规定高职办学条件
1997年，原国家教委颁布了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》，2000年3月，教育部颁布《高等职业学校设置标准（暂行）》，对高职学校院系两级领导的配备、专兼职教师队伍、土地和校舍面积、实习实训场所、教学仪器设备和图书资料、课程与专业设置、基本建设投资和正常教学等各项工作所需的经费等条件作了规定。文件还提出新建高等职业学校四年内在规模、师资、图书设备、教学管理等方面应达到的基本要求。
（五）提出办学质量要求
2006年11月16日教育部颁发了《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号），指明了高职培养目标、教育过程和环节设置、人才培养模式、课程建设、师资队伍建设、实训基地建设等关键问题，这是规范高等职业教育办学的纲领性文件。
二、现行高等职业教育法制存在的一些问题
（一）法制的滞后性
1．我国发展高等职业教育到现在已有三十年的历史了，1995年9月1日起施行《中华人民共和国教育法》，1996年9月1日起施行《职业教育法》，1999年1月1日起施行《高等教育法》，到目前尚未颁布《中华人民共和国高等职业教育法》（以下简称《高等职业教育法》），严重制约了高等职业教育事业的发展。
（二）法制的依附性
1．我国高等职业教育严重依附于其他教育法。由于《高等职业教育法》没有出台，高等职业教育只得依附于《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》和其他相关的法律制度。
（三）法制的零碎性
从表面形式上看我国高等职业教育法律法规已初具规模，但缺乏相对独立、完整的法律体系。
1．规范高等职业教育的法律散见于各类教育法规之中。《教育法》只提到职业教育，《高等教育法》的69个条文中仅有一处出现了职业技术教育字样，《职业教育法》主要规范初等和中等职业教育。
2．高等职业教育程序法缺失。法律分为实体法和程序法两类，实体法是规定人们权利义务的法律，而程序法是为保证实体法规定的权利义务关系的实现而制定的有关行政和司法程序的法律。《职业教育法》的规定过于原则，多是宏观方面的条条框框和原则性规定，缺乏具体的操作程序和实施步骤。尽管可用其他
教育法来指导高等职业教育办学，但谁来办高等职业教育、怎么办好高等职业教育?具体行为执行的方式、形式如何?强制执行的条件、范围如何?行业配合与监督、审查程序等等程序却没有规定，高等职业教育缺乏协调高效、令行禁止的运行机制。
（四）法制的非权威性
1．《职业教育法》是职业教育的基本法，但对高等职业教育就显得缺乏针对性。各级政府部门制定的规章同样缺乏针对性，权威性难以体现。
2．对于违反相关法律行为，无可依据的强制措施，更找不到制裁的办法。《高等教育法》第三十三条规定：国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。《教师法》第二十五条规定：教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。我国大多数高职学院是从中专学校升格的，以前工资享受的提高10％的待遇，升格后被取销了；现在国家公务员实行了生活补贴，大多数中小学教师也参照执行，唯有高职学院教师生活补贴没有纳入地方财政拨款。
三、我国高等职业教育法制完善的主要措施
（一）制定高等职业教育法
我国《职业教育法》和《高等教育法》皆为一种跨类别、跨层次的教育法律，由于立法时高等职业教育尚处于初创阶段，涉及高职的内容不多，且多是目标性、原则性的，对高等职业教育的性质、根本任务、管理体制、管理职责、运行机制、办学条件、人才培养模式、教学质量、评价标准、经费来源、师资、企业的职责等等均未做出明确的规定。没有根据高等职业教育的特点有针对性地进行立法，因此在制定《高等职业教育法》时，必须明确以下内容。
1．明确高等职业教育地位。应明确高等职业教育是处于与普通高等教育并列的、同等重要的地位，以及建立在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。扩大高职院校的办学自主权，保障职业院校在专业设置、招生规模、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权。
2．保障高等职业教育经费。据发展中国家对教育成本的研究结果表明，高等职业教育的成本是普通高等教育成本的2.64倍，即发展高等职业教育需要有更大的投入。
3．建立产学研合作的机制。从国际职业教育发达国家的经验来看，职业教育必须要企业参与和合作。我国职业教育的弊端是学生缺乏实践锻炼，只有加强校企联合，高职教育才能培育出企业急需的合格人才。因此，在立法时要明确规定企业参与职业教育的义务和方式，硬性约束有条件的企业参与实施职业教育。企业是高职学生最好、最适宜的实习场所，开展合作教育不仅可以解决学校实习场所、设备、技术和经费开支等问题，企业也可利用学校的教育资源，大搞人员培训，从而提高劳动生产率；同时也可为毕业学生的就业提供机会，实现学校和企业成功的双赢合作。
（二）完善相关配套的法规体系
在颁布《高等职业教育法》后，需要完善程序法和与其相配套的下位法规体系的支撑。以《高等职业教育法》为总法，以职业教育投入法、职教师资法、职业资格证法、企业培训法、就业与职业培训法等若干行政法规为主体，辅以大量
的职业教育行政规章、地方性职业教育法规、众多的与职业教育相关的法律法规等构成的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育法规体系。同时，国务院再颁布《实施细则》作为配套的程序法，规定违法责任的处罚措施，避免以往文件口号式的宣传式的弊端，真正按依法治国的精神，做到依法治教，为高职教育的发展奠定法律基础。
（三）健全执法机制与监督机制
现行《职业教育法》中关于违法处罚的问题轻描淡写，造成了职业教育行政执法的软弱。职业教育不仅要有法可依，而且要违法必究。必须加入违反《高等职业教育法》的处罚条款，以便更好地建立健全教育司法制度，打击职业教育方面的违法犯罪行为，为职业教育的持续、快速、健康发展保驾护航。
法律是国家意志的体现，而国家意志的实现更离不开法律的执行。因此，应该健全教育司法制度，完善教育行政执法工作。《高等职业教育法》的执行与政府有关部门、行业和企事业单位、社会团体和职业教育机构等密切相关。要明确各部门的执法责任和执法程序，强化执法队伍，提高依法行政水平。要建立健全相关制度和机制，充分发挥出以下几项监督职能。
1．政府要加强依法办学、依法行政和执法检查与监督的力度，将高等职业教育纳入政府督导和人大执法检查范围，营造良好的法制环境。
2．国务院及时出台配套政策和实施细则，健全、完善上级政府对下级政府教育执法的监督。
3．各级监察部门、财政部门、政法系统、行业企业对政府教育执法的监督。
4．职业教育机构的学生及其家长、新闻机构、社会团体等对政府教育执法行为的监督。
总之，我国高等职业教育的快速发展，面临着诸多困难和问题，需要用法制的手段来规范和保障这一新生事物的健康发展。制定《高等职业教育法》，是摆在决策层和管理层面前急需解决的课题。
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