论基层公安机关警力不足的症结及解决途径
姓 名：袁祥勇 考 号：010104400039 工作单位：******* 邮政编码：341000 联系方式：1597981****
【摘 要】当前，基层公安机关警力不足是全国公安系统存在的一个普遍性问题，这既有警察综合素质偏低的内部原因，也有工作任务日益繁重的社会外部原因，同时也有我国长期以来形成的对警察机关管理体制和观念陈旧的体制原因。为从根本上解决警力不足的问题，各级党委政府和警察上层决策部门应从共创和谐社会出发，对内转变观念、更新机制、优化结构，对外从法律和制度上保证足够的警力充实到基层，从而使警察真正发挥其职能作用，有效地服务于社会，为创建和谐社会提供良好社会治安环境。
【关键词】基层公安机关 警力不足 症结 解决途径 【正 文】警力,警察力量、警察实力和警察战斗力的简称，从狭义上讲是指一个单位警察数量的多少，从广义上讲警力既包括警察的数量，又包括警察的素质、对警察的组织指挥、警察装备、后勤保障等多种因素。广义上的警力具体由三部分构成：一是具有良好素质，能够从事、完成警务的人民警察；二是反映特定时代水平的科技装备
1 和充足的后勤保障；三是为发挥人民警察、科技装备、后勤保障三要素有机结合所形成的战略、战术和管理体制。今天作者要探讨的警力不足问题的“警力”是指广义上的警力。
通过公安部为期三年的以抓基层、打基础、苦练基本功为主要内容的“三基”工程建设，全国基层公安机关整体实力得到了大大提高，警力不足问题在一定程度上得到了缓解。尽管如此，随着经济社会的迅速发展，日趋严峻的社会治安形势，日益繁重的非警务活动，致使警力不足问题依然凸显。作者结合多年基层公安工作经历，对基层公安机关警力不足的原因进行分析，并就解决途径提出自己的看法，以期抛砖引玉。
一、基层公安机关警力不足的深刻教训
长期以来，警力不足一直是困扰基层公安工作的老大难问题，警力不足给大家的教训可谓深刻，甚至有血的教训。
警力不足的教训一：基层公安机关警力不足，许多民警经常加班加点，长期超负荷工作，得不到及时的休息和调整，严重影响身心健康。谭东，一个平凡而伟大的交通警察，生前为四川省大邑县公安局交警大队事故预防处理中队西岭勤务组组长。2008年12月29日晚，谭东奋不顾身跳下水渠中救出一名落水司机，后又在身患重感冒的情况下坚守岗位，连续工作，积劳成疾，于2009年1月5日晚昏倒在工作岗位上，经抢救无效去世。
警力不足的教训二：部分民警素质不高，装备落后，在执勤执法中民警容易受伤害。2009年6月15日，中部某市发生一起因当地
2 政府征地拆迁而引发的群体性事件，公安民警在前期处臵时由于应对群体性事件经验不足和相关知识匮乏，加上警力极为有限，导致多位现场处理民警受伤住院。
……
略阅上述事实，警力不足的问题给我们的教训可窥一斑。其直接的后果是危及警察的身心健康甚至生命。据公安部统计，2006年全国公安机关共有398名警察为公安事业奉献出了宝贵生命，其中因积劳成疾牺牲的共175人，占牺牲警察总数的44%。透其事例观其本质，假如我们有充足的警力，能够严格落实休息休假制度，谭东的悲剧也许不会上演。假如我们有充足的警力，在处理群体性事件中就不会显得势单力薄，就不用以警察的生命为代价换取对违法行为的惩罚。
二、基层公安机关警力不足的症结
（一）内部素质原因。当前，增加警察数量，需要国家在财力予以一定的经费保障，而我国现阶段处于经济发展初期，不可能拿出更多的财力用于增加警力。再说，单靠增加民警的数量来提升警力是不行的，关键还要从现有民警素质上提升警力。从现实分析，警察队伍整体素质不容乐观。
1、部分基层民警政治素质不高，宗旨意识减退。由于政治素质不高，没有把思想统一到党的高度，违背党性做事，做损害党和人民利益的事，在个人欲望与利益诱惑面前缺失社会责任感和历史使命感，人生价值观以奉献社会为荣变成“利”字当头，爱攀比、爱索取、爱讲价、爱享受，对待群众“冷、硬、横、推”的特权思想严重，觉得
3 “干多干少一个样”，完成工作马虎应付、敷衍了事，工作效率低、效果差。
2、部分基层民警业务素质不精，影响工作效率。业务素质是人民警察依法履行职务，完成各项任务的实际本领，是公安专业知识和专业技能的综合体现，包括专业能力、分析能力、应变决断能力、群众工作能力、语言表达能力。在日常实践中，有部分民警对本岗位应知应会的专业知识和操作方法熟悉程度不够，又不愿意学习，导致不能适用工作岗位。如在基层交警部门事故处理中，大部分民警只会处理案情简单、程序简单的案件，对稍有难度的逃逸事故则束手无策，致使交通肇事案件不能及时侦破，群众利益不能得到有效保障。比如，从2009年开始交通事故处理工作要实行网上处理，但是直到2009年8月还有很多基层民警不知道如何使用交通事故网上处理系统，严重影响交警队信息化建设的进度。此外，部分基层民警由于业务不熟，运用法律武器打击防范经济领域的犯罪侦控能力不高，违法违纪现象屡禁不止，在群众中影响极坏，导致一些地区警民关系紧张，许多与破案有关的线索无人提供，也无人愿意作证，工作离开了群众支持就成了无源之水，无本之木。
3、部分基层民警文化素质薄弱，不能与时俱进。文化素质是指通过知识传递、环境熏陶，把优秀的文化成果内化为警察的气质、人格和修养，成为警察相对稳定的内在品格，文化素质是知识和能力的综合。但是，由于历史原因，基层民警的文化素质参差不齐，甚至还有半文盲。对江西某基层交警大队调查显示，大队有在职在编人员52人，
4 第一学历大专以上的只有13人，仅占25%，还有15人尚未达到国家公务员规定的大专以上学历。这些学历低的同志接受新事物、适应新情况慢，解决问题的思路和方法陈旧。由于文化水平和能力上的差距，单位工作氛围闲忙不均现象严重，形成有人干、有人看甚至有人在“捣乱”的局面。一些能力强的同志由于能干会干，领导往往“鞭打快牛”，而能力差由于干不好事而无事可做，做得多也就错多，久而久之导致能做事的人也不做事了，严重损伤战斗力。
4、部分基层民警身体素质不强，无法胜任岗位。身体素质指警察应具备的健康的体格，全面发展的身体耐力并对警察特定职务活动的适应性，具体包括体力、运动速度、耐力、灵活性、敏捷性等方面。通过连续几年的公安系统“大练兵、大比武”活动，全国公安机关警察身体素质有了一定提高，但是与实际警务活动的需要还有很大差距。比如，一位30岁的基层派出所所长，有一次执行任务前方有一小水沟，不过1米宽，都不能跳过去，绕了很远的路才过去，结果耽误了工作。又如，某基层公安局进行体能达标考核，全局130人，除了8个刚招录的新民警能跑完1000米，其他人员都是走完1000米。还有，本人一同事，参加工作三年就大腹便便，在一次执行抓捕交通肇事逃逸嫌疑人任务中，到了嫌疑人村里看到嫌疑人赶忙追过去，结果没跑200米就气喘吁吁，只能“目送”嫌疑人仓皇离去。
（二）外部社会原因。
1、社会形势日益变化，警察工作压力逐渐加重。一是在现有的警务体制下，基层民警往往都扮演着“多面手”的角色，什么事情都要
5 管，最终什么事情都管不好或管不全，尤其随着当前非警务活动的增多，更使得原本紧张的警力雪上加霜；二是在刑事侦查方面，由于案件数量的上升，案件的恶性程度加剧、犯罪嫌疑人反侦查能力增强、犯罪控制阵地减少和人、财、物大流动等诸多因素的影响，案件侦破难度不断增加，办案成本日益提高；三是随着行政审批制度的改革和市场经济的冲击，一些行政审批、许可项目逐步被取消，公安机关部分传统管理方法和手段逐丧失。例如，江西某地市开发区，由于招商引资力度的加大，经济的快速发展，外来人口由2004年的3万人到2009年的15万人，而这期间当地公安机关的警力只增加了6人，一系列治安问题使公安机关难于应对；四是在社会主义法制不断健全的条件下以及新刑法、新刑诉法的实施，公安机关所担负的社会管理职能和案件管辖任务加大，扩大了公安机关工作的内涵和外延；对公安机关提出了更高要求，而基层公安机关警力没有相应增加。
2、基层民警休息难于保证，严重损害公安民警的身心健康。从《劳动法》来看，每个劳动者有劳动的义务，也有休息的权利，公安民警作为一个劳动者，休息休假也是一种法定权益。然而，由于警力不足，基层民警连这法定的基本权益都难于享有，由于休息不能保证，许多基层民警因此积劳成疾，如前文所说的人民好警察谭东。本人作为一个基层交通民警，按照《劳动法》每周只要工作5天，休息2天，由于单位人手不够，一周要工作6天，休息1天。然而，在实际工作中就这1天的时间出会因为突发事件而得不到正常休息。
3、非警务活动大量增加，给本来就不足的警力“雪上加霜”。警
6 察的定性与当前的职责、职权范围部分不符。警察是“武装性质的治安行政力量”，现在武装性质已经淡化，服务功能正在深化，而主业不明、职责不清导致基层工作停滞不前。基层公安机关民警每天忙于消防、交通、外事、禁毒、治安、户证、出入境、网络监管等法定事务，而且实际工作中基层公安机关还必须大量参与非警务事务。据媒体披露，2008年，某县公安局一个基层派出所参与法定职权范围以外的活动多达15项123次。最突出的是参加乡（镇）党委、政府安排的指令性工作及一些突击性活动。如参与农田水利建设，协助铲除“计划”外农作物，计生罚款，房屋撤迁，清理占道摊点，开展新农村建设等。公安民警过多参加非警务活动，一方面，在公安任务十分繁重的情况下，势必分散派出所的警力和精力，影响公安职能作用的发挥和工作效率。一方面，在某些非警务活动中，少数民警极易滥用职权造成不良影响，损害党群干群和警民关系。此外，有些基层公安交警部门，为了服从领导，不得不经常为不够警卫级别的领导开展道路交通安全警卫，耗费大量警力。有些地方非警务活动更是离谱，当地政府在企业开工时也要警察前去所谓的维护秩序。面对日益复杂的社会治安形式五花八门的非警务活动，基层公安机关面临着“警力不足”和“非警务活动占用过多警力”的双重压力。
（三）体制机制原因。警力不足问题不是今天才出现的问题，是长期体制不合理形成的一个结果，主要表现在警力配臵不合理，机构分散，业务重叠或者机关与基层警力倒臵，用人机制传统化等方面。其原因主要有：第一，警务保障机制存在严重缺陷。建国以来，我们
7 一直实行“条块结合，以块为主”的公安管理体制，这种体制在长期的计划经济条件下形成单一性封闭性，带来了诸多执法环境差、经费不足、保障不力等许多问题。就当前普遍情况而言，很多地方财政无法保障正常的公安经费开支。公安机关的办案经费、办公经费、交通工具外调、追逃人员培训经费均得不到有效保障。如某基层交警大队在编人员52人，只有20人的工资属于财政全额拨款，其余人员工资、办案经费、办公经费等均由单位罚没款中自行解决，这无形中增加了基层交警的工作量，也容易出现趋利执法现象。第二，公安机关机构设置和警力配备不合理。一方面，分工过细、职能交叉、职责不清是公安机关机构设臵的突出问题。由此造成指挥协调不力，部门与部门之间扯皮，不利于将警力向一线倾斜。另一方面，当前我国警力配备呈“倒金字塔”结构，使得机关和基层警力矛盾突出，机关人多事少，多头指挥，办事推诿，内耗严重，重形式轻实效现象普遍存在。而基层民警人少事多，无法根据本地实际情况开展警务活动，无法有组织、有计划地进行教育训练。同时基层警力匮乏使上级公安机关的很多部署要求难以落实而只能走过场。第三，警察的正当权益难于保证。在当前大力提倡构建和谐社会的形势下，部分人曲解了“和谐”的本意，过分强调“服务”， 警察的自身权益不能自我维护、被随意剥夺，致使对自己的职业缺乏信心，而公安内部的维权部门又因缺乏法律支持而不能有效维护警察的正当权益和法律的尊严，在一些诸如“打不还手，骂不还口”的极端教育下，警察对待民众的另类“文明执法”使警察正在逐渐失去自己的地位。
三、解决基层公安机关警力不足问题的有效途径
（一）争取政府支持，向政策要警力。当前我国正处于经济转型期，各种利益、矛盾加剧，人口流动频繁，犯罪高发，社会分化造成的矛盾使社会控制难度持续增加，公安机关正面临着前所未有的挑战。与此同时，我国现有公安民警仅有170余万，按人口算平均是万分之十二，而发达国家警力配备则在万分之三十五以上。长期以来，基层公安机关民警不得不超负荷工作，大部分民警健康状况差，带病上岗现象屡见不鲜。因此，基层公安机关要加强专题汇报工作，为政府决策提供翔实、准确的第一手资料，切实为政府决策提供依据。各级政府应当依据经济发展的水平和状况，根据国家财政和地方财政支付能力，统筹考虑公安机关缺编、空编的实情，加强研判，积极稳妥给公安机关增编、扩编，及时为公安机关“充电”、“输血”。
（二）科学设置机构，合理安排警力。首先是合理调整机关功能，精简机构。为适应新的形势，县区级局机关应调整功能，强化对基层的服务和指导，坚决裁减职能交叉的机构，将精简下来的警力充实到一线岗位。同时在保证正常工作前提下，要尽量减少层次领导职数，避免出现“多头指挥”。其次是做强做实基层、坚持警力下沉。为充分发挥基层所队在打击、防范管理中的排头兵作用，机关应不断为基层排忧解难，增强服务的实效性，尽可能地减少基层的负担和压力，同时将年富力强的警力下派到一线工作，真正做强基层，特别是做实做大派出所。而基层单位应充分利用好警力下沉的优势，集中力量做好打击防范和管理工作。
（三）注重内挖潜力，向管理要警力。 一是树立“人本理念”，注重管理实效。树立“人本管理”观念，远离家长式、惩罚式管理措施，在从严治警的过程中，要充分体现出从优待警的一面，使基层民警在现有的条件下，放下包袱，大胆工作，最大限度地释放警力，发挥潜力，使警察队伍内部的管理处于一种健康和谐的状态。二是完善激励机制、深挖内部潜力。坚持以激励性的考核办法来促进各项工作的开展，这样既能激发民警的创造力，又能使民警的工作主动以考核办法为中心开展工作。三是重视警察的荣誉建设，培植警力新的增长点。从提高警察的政治地位入手，以维护警察的正当权益为切入点，为警察的正常履行职责创造良好环境，努力维护警察的荣誉感，培养警察对自己职业的认可度和归属感，让现有的警力现不再流失，让未来的警力源源不断，从长远出发培植新的内在的警力增长点。
（四）增强警察内功，向素质要警力。第一，抓好教育培训关，提高队伍业务水平。在现有警力条件下，要重视对基层干警的业务技能教育和培训，变科技为生产力，提高工作效率。主要从提高民警的政治素质、业务素质、文化素质、法律素质、身体素质入手，强化教育培训，通过增强民警综合素质来增加警力。一要强化培训。以“大练兵”为契机，采取多种方法，紧跟形势需要，及时对民警“充电”。按照面向实际、贴近实战、务求实效的要求，大力加强基本知识、基本技能、基本战术训练培训，增强民警政治、业务、体能素质。落实“抓基层、打基础、苦练基本功”各项部署，达到每名民警都能做到“三懂（懂方针政策，懂法律法规，懂业务知识）”和“四会（会擒敌
10 自卫，会执法执勤，会管理服务，会群众工作）”的目标。二要创新机制。以调动和激发广大民警的积极性和创造力为核心，以加强队伍正规化建设为重点，建立完善科学的考核评价、奖惩激励机制，全面提高民警素质，切实担负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的政治责任和社会责任。第二，把好警员入门关，提高警力综合素质。今后，招录人民警察要坚持走“先录用再培训”的路子（该机制从2009年已经开始实施），经过公安院校的培训合格后再到岗位上去。新警应先下基层工作，一者可及时弥补基层的警力不足，提高基层群众的见警率，为基层增加生机和活力，二者可以让新警员尽快将理论与实际相结合，做到学以致用，为他们今后的发展奠定基础，有利于提高警察队的伍综合素质。第三，把好科学决策关，提升社会综合效益。科学决策，使整个公安工作有系统，有步骤， 有针对性地开展，还基层以工作的主动权，鼓励基层结合实际，什么问题突出就整治什么问题，切实解决当地群众关心的治安热点，难点问题，尽量减少“大兵团”作战模式，使现有警力发挥最佳的社会效益。
（五）推动警务社会化，向公众要警力。“警力有限，民力无穷”。在与时俱进、构建和谐社会的时代背景下，公安机关应打破固定思维模式，积极大胆吸收并借助公众力量，让社会力量参与、分担警务工作的压力，深入推进警务活动社会化。一要将一些由公安机关承担的非警务活动或边缘性警务活动逐渐从公安工作中分离出去，使之由社会承担。公安机关可主动放弃一些与公安机关职能关系不大的一般性行政管理工作，如将治安管理中烟花爆竹安全生产监督管理等工作移
11 交相关职能部门管理，既规范了管理，又自我“松绑”。从某种角度上看，近年来，公安机关大刀阔斧取消相关审批项目、权限等措施都有着重大战略意义。二要大力发展，推进保安业的发展。遵循市场有偿服务的原则，将部分保护公众安全、维护公共秩序的工作服务职能推向市场。积极尝试在大型群众性活动安全保卫等活动中，大胆吸收保安参与管理，维护秩序工作。例如公安交警部门大量聘用交通协管员协助管理就是一个成功利用民力的实例。三要积极组织群防、群治，开展治安巡逻、治安防范工作。充分发挥公民对预防、控制、打击犯罪活动的积极作用，努力推进社区进警务的前移。这些都对缓解警力不足都起着重要作用，有着重大的现实意义。
（六）转变观念，使警力配置与社会经济发展相适应。首先，树立科学的发展观，视“平安”为一种资源。从长远发展看“社会平安是一种资源”，是一个地方经济健康持续发展的保证。为此，警力的增长必须与当地的经济发展相适应，坚持以实有人口配臵警力，努力保持地区治安的持续稳定，尽量避免出现治安形势大起大落。其次，转变观念，使基层警力结构得到明显改善。为缓解警力不足与实有人口不断增多之间的矛盾，必须对现有的警力配臵结构予以调整,在警力扩充不可能的条件下：一方面减少内设机构的数量，使机关人员绝对数减少；另一方面可借鉴国外的经验，新设“文职警察”，让正式警察的工作最大限度地压向基层、压向路面，将一些事务性工作交给文职警察来完成，这既有利于内部管理，又可以节约工作运行成本。其三，加快公安工作信息化，向科技要警力。基层公安机关一要以加快“金
12 盾工程”为载体，不断加大对公安机关信息平台规划和建设力度。在当地党委政府统一领导下，多措并举，多方筹资金，不断加快公安信息网络步伐。二要充分发挥网络优势，提高公安机关内部信息分析、研判、应用水平。继续加强“人口信息系统”、“刑事案件信息系统”、“DNA数据库系统”、“指纹信息系统”等建设，打破部门、区域界限，实现公安工作由“粗放型”向“集约型”转变。三要继续加大技防、技报设施的推广、安装力度。要在公共复杂场所、重点单位、居民社区等部位安装防盗、技防报警设施，提高安全防范工作科技含量，进而节省人力投入，解放一批警力。
（七）重新定位，最大限度回归和发挥警察职能。一方面，在法定范围内承担责任并行使职权，减少警力浪费。针对警力不足的现状，国家应重新定义警察的权力与义务，“在法定范围内做好警察该做的事情”是减少警力浪费的一条有效途径。特别应规定警察有权拒绝非警务活动，并保证在拒绝后不受指责和牵连，从而使警力能更集中优势兵力做好本职工作，减少警力浪费，真正立足本职、服务于民。另一方面，建立警力保障和警察依法行使职权的法律支撑体系。警力保障应成为一种国家行为。警察行为是国家在和平年代协助政府管理社会秩序的体现，警察在代表国家和法律行使职权过程中，应由一整套的法律体系作后盾，使其履行职权行为不受人为干扰。随着经济的发展，警力不足的状况改善必须着眼于发展，国家应有相关的法律依据来确保警力的适时增加，应建立一整套确保警察依法行使职权和不越权执法的法律支撑体系，只有这样，才能使警力在绝对数上适应经济发展
13 的需要，在综合素质上适应现代社会的需要，在结构调整上适应发挥职能作用的需求，杜绝警力浪费，杜绝无所作为。
【参考文献】
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