北京市政府购买社会组织服务的组团模式解
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朱晓红 陈吉
2012-12-20 10:05:01 来源：《北京航空航天大学学报：社会科学版》2012年04期
内容提要:政府购买社会组织服务是一项系统工程，既需要严密的程序管理，也需要精细的组织管理。北京市政府采用组团模式购买社会组织服务，即以政府购买项目领域为核心，整合社会组织资源，形成服务合力，共同承接政府购买项目。组团模式体现了北京市政府购买社会组织服务的组织管理创新，是一种社会网络形式。组团是购买服务的组织管理载体，在这个已经实体化的网络平台中，政府、社会组织包括支持性社会组织，以及企业、公民都有各自的角色安排。组团模式使购买服务的组织管理精细化，是北京市政府培育和支持社会组织的有效手段，提高了社会组织的自治能力，具有巨大的社会价值，从中可以探寻到社会治理多元主体结构的建构机制。
关键词:社会组织 组团购买服务 社会网络 社会管理 创新
政府购买社会组织服务是公共服务供给的重要尝试，也是社会管理创新的重要着力点。各地在探索公共服务的多元供给模式的过程中，有着多向度的创新模式。北京市政府购买社会组织服务形式多样，其中采用组团模式具有重大创新意蕴，这是北京市首次大规模采用结构化管理机制的购买服务，是一种购买模式的创新。
一、组团模式是目标引导的社会网络
北京市探索建立中国特色、首都特质、大民政特点的社会组织建设与管理总体格局，以社会组织服务民生行动为载体，推进社会管理创新，激发社会组织活力，采用组团购买社会组织服务的模式。[1]组团是“社会组织以整合资源为基础、服务民生为纽带、利益诉求为原则，成效倍增为目标，以支持性组织为依托，进行社会组织组团建设，形成社会组织自我发展、自我教育、自我服务共同体”①。简言之，组团就是在政府的指导下，多个相对独立的社会组织相互联合，形成合力，有序参与社会管理，共同承接政府购买的公共服务。运用社会网络理论分析这种购买服务的组织形式，笔者认为，组团实际上是多个社会组织及其相互间的关系组成的集合，是一种目标引导的社会网络形式。
在这个社会网络中有多个行动者，即彼此相互独立的社会组织。这些社会组织既有同质性特征，也有异质性特征。同质性体现在两个方面：其一，这些社会组织都是在民政管理部门登记注册的非营利组织；其二，其中某些组织具有共同的组织特征，即有相同的活动范围，或在相同的地域，或是相同的行业。异质性体现在参加组团的社会组织在技术、资源或者地域、功能上存在差异，并能形成互补。
这个社会网络是基于彼此信任而形成的整体网络(whole network)。马丁·奇达夫认为，整体网络是指网络中所有行动者之间的全部联结所构成的集合。北京市社会组织的组团模式中，所联合的社会组织之间形成的是全部联结，而不是环绕在某一组织周围的自我中心网络(egocentric network)，[2]119这种联合是基于特定的目标形成的。其标志是在该网络中存在一个管理者——组团专业指导小组，计划和协调整个网络的活动。指导小组是在北京市政府的指导下，由组团成员单位自行组成的自治组织，其职能包括制定组团发展规划和合作项目管理计划，负责项目管理、培训、监督评估、经验推广以及组团成员单位内部治理等工作。这个实体的任务就是帮助构建网络，协调和管理整体网络的活动，不仅要提供开展网络关键活动的场所，也要支持网络成员的目标实现。[2]102
二、北京市购买社会组织服务组团模式的发展阶段
北京市购买社会组织服务的组团模式经历了三个发展阶段。
第一阶段：组团模式的建立
北京市购买社会组织公益服务项目是藉由社会组织服务民生行动开展的。2010年初，北京市民政局组织开展了以社会组织为主体，以民生建设为核心，政府主导、社会参与、贯穿全年的社会组织服务民生行动。社会组织与民生相关的扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等十大领域开展公益服务活动。在《北京市2010年在直接关系群众生活方面拟办的重要实事》中，提出购买300项社会组织公益服务项目。为此，北京市民政局下发了《关于开展社会组织服务民生行动的通知》。服务民生行动分五个阶段实施，即项目申报、项目审核公布、项目实施、项目评估和总结表彰。
2010年7月12日，北京市民政局在北京会议中心召开了“政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会”，标志着北京市购买社会组织服务的创新模式——组团模式的建立。这次大会的亮点，就是来自北京市的各类社会组织、企业与政府之间形成了一个公共服务供给的组织模式，在政府的主导和协调下，社会组织之间组团合作，政府购买组团服务。大会推介展示了社会组织服务民生行动的所有项目，为社会各界参与及合作提供帮助。大会安排110多家基金会和数十家支持性组织到会寻求合作，提供资金、人力和物力等支持。大会当天，共有40个社会组织签约了35个项目，签约资金714万元；158个项目达成合作意向，涉及资金819.33万元。北京市支持性社会组织——北京市协作者社会工作发展中心主任李涛认为，这次大会是中国政府购买社会组织服务里程碑式的事件。②通过组团，形成社会组织与政府之间、社会组织之间，资源共享、优势互补、相互促进、共同发展的良好局面。
第一阶段的组团模式，着眼点在于社会组织规模小，公共服务需求量大的矛盾，单个社会组织难以有效完成政府的采购需求，也无法满足公众对公共服务的需求，因此，通过组团实现了规模效应。在购买社会组织服务的起步阶段，政府政策的重点是购买社会组织服务的规范性和程序化管理，之后北京市政府开始探索购买服务的结构化管理。
第二阶段：组团模式的发展
2011年1月16日“文化服务民生”项目启动，该项目以“16＋1”形式实施，组团模式在其实施过程中得到了发展和完善。
“文化服务民生”是北京市民政局倡导的民办文化场馆公益服务行动，受益者皆为社会弱势群体，充分体现了政府对群众文化生活的关心。通过政府购买，主动邀请特殊群体走入文化场馆，在形式上使博物馆、美术馆、图书馆等教育平台成为人性化的服务平台，把社会教育中的人力及社会资源做大，让老年人、青少年和残疾群体感受到社会的关怀和温暖。[3]此次组团采用“16＋1”形式。16是指政府购买16家民办文化场馆的公益服务。这些场馆承接政府购买的服务，在政府支持下，充分利用丰富的文化资源，向社会提供更多更好的公共服务。政府把这些民办文化场馆建成爱国主义教育基地和传统文化教育基地，并在提供公共服务的过程中，进一步加快民办文化场馆自身能力建设。1是指一个支持性组织。支持性组织是为社会组织的发展提供专业指导、具体建议和能力建设。2010年7月，在北京市民政局和中国人民大学公共政策研究院等单位主办的“支持性组织发展论坛”上，与会专家学者都认为，支持性组织对中国社会组织能力建设具有重要作用。为确保项目的顺利进行，北京市民政局委托北京市协作者社会工作发展中心对项目进行专业的跟踪监测。该支持性组织的存在，使得社会网络具有了目标引导特征。这一阶段从规模上的组团发展到功能上的组团，因而带来了更高的附加值。
第三阶段：组团模式的完善
2012年2月，北京市社团办相继召开市级各类社会组织年度检查动员暨2012年度工作会，市社团办主任温庆云在会议上指出，为适应当前的经济社会发展，社会组织要从传统社会类型单一的组织体系向现代社会类型多样化的组织体系转变，发展方式向协同、社会动员、组团转变。这标志着，北京市政府开始从微观上的组团向宏观上的组团迈进，制度设计从购买服务过程中的组团管理向社会组织结构化管理深入。今后一段时期将是北京市政府从顶层设计角度进一步完善组团模式的阶段。[4]
三、组团是购买服务的组织管理载体
政府购买社会组织服务，既需要程序管理，也需要精细化的组织管理。组团所形成的社会网络，是购买服务的组织管理载体。
第一，通过组团形成了实体化的合作网络。这种组团，成为购买服务组织管理的网络载体。在“16＋1”形式中，组团不是一个虚拟的交流平台，也不是一个新增加的法人实体，而是一个实体化的合作结构。
一方面，成立项目专家指导小组。专家来源有三种：民政局；由16家民办文化场馆选出的4家代表；支持性组织——北京市协作者社会工作发展中心的负责人。这个指导小组是文化服务民生购买项目的指导者。另一方面，16家文化场馆联合成立了临时党支部，成为组团合作的组织依托。通过项目专家指导小组和临时党支部这两个节点，连接了16家文化场馆，构建了一个网络合作治理载体。
第二，组团模式构建了一个开放性、包容性的公共服务供给多元主体网络结构。在公共服务供给过程中，政府、社会组织、企业、公民通过组团模式参与社会治理。北京市购买服务的组团是开放性的、包容性的结构平台。
开放性是指越来越多的组织和个人参与到组团中来。首先参与的就是社会组织。文化服务民生行动中的16家组织所构建的团队，不断发展壮大，截止到2011年底，另有4家社会组织看到组团的效应，主动要求参与到这个网络中。
包容性是指这个组织平台中的异质化因素的增强。不同法人形式的社会组织，如基金会、行业协会、民非，不同地区、不同层级、不同功能的社会组织，成为这个管理结构中的异质化因素，同时，企业、志愿者的参与，提高了组团功能互补的意蕴。如北京青年压力管理服务中心、北京少儿京昆艺术教育学会、北京行如风自行车俱乐部、海淀区社工事业发展中心、海淀区一品香山青年社等社会组织也参与到政府购买民办文化场馆公益服务项目中。又如，在支持性社会组织的协调下，高盛银行和社区其他组织与观复博物馆形成了合作关系②。
组团模式，扩大了“16＋1”的合作效益，这种结构化管理机制，激发了“16＋1”的合作效应，成为“16＋1＋N”的结构平台，进一步提高了政府购买服务的质量和规模。
可见，组团模式构建了社会组织之间的合作关系，也构建了社会组织与企业、公民之间的合作关系，同时，组团模式也是政府与社会组织、企业、公民合作的平台。这种开放式包容性的购买服务管理结构，实质是以多元治理主体来回应社会多元化的公共服务需求。组团模式既能把多样性的社会治理对象纳入到社会治理内容中来，也能根据社会治理内容的多样性和差异性实现充分的治理，让多元化的治理主体之间通过功能性的合作和互补把整个社会治理成一个和谐的社会。具体地说，就是政府与政府外的社会组织、企业、公民实现了结构上的整合和功能上的整合，建立起一个共洽的治理结构，这个结构不是线性的，而是网络式的，这个互动网络成为购买服务结构化管理的载体。
第三，组团模式中的角色安排。政府、社会组织(包括支持性组织)及企业等主体在组团中扮演不同的角色。
首先，政府是组团的倡导者和推动者。政策制定者确立了组团的理念，设计了组团的模式，亲手推动了组团的实施。社会组织之间缺乏合作机制，政府构建了一个合作的平台，借由这个组织平台，实现了对购买服务的结构化管理。程序化管理保障了购买服务的规范性，结构化管理则保障了购买服务的规模与质量。北京市民政局是“文化服务民生”项目的倡导人，社团办主任带领团队在项目开展之前就到场馆进行深入调研，使后续工作能够切实有效地顺利展开。民非管理处作为执行方和管理方，没有生硬地执行上传下达的指令，而是把民办文化场馆当作朋友与合作者，回应其需求，分阶段地为其提供场所和机会进行培训总结和沟通，成为各家场馆的坚实后盾。[3]
由此可以看出，现阶段社会治理的多元主体结构的形成，需要有一个主导力量。目前政府作为一个公共管理的主体，有着其他自治力量所不具备的优势。政府的角色优势决定了其对社会组织的引导和规范作用。在治理实践方面，政府曾作为单一的治理主体而存在，有着丰富的治理资源和治理经验。无论是对其自身的管理还是对社会的管理，政府都有着较长的历史，在长时间的治理实践中，积累了大量的治理经验。而社会自治力量的治理经验较少，政府顺势成为社会组织等社会自治力量的引领者。政府作为公权力的掌管者，以国家强制力作为后盾，拥有制度设计的权力，在社会治理工作中具有社会组织无法比拟的治理优势。因此，在组团模式中，政府成为领导者和推动者。但这并不意味着政府一直都将保有这个角色，当社会组织真正作为第三部门成为一个自治的生态系统，形成自身的公益产业链，具有自治能力的时候，政府将是制度设计者和合作结构中的甲方，同时作为公共利益的维护者监督和保证公共服务提供的质和量。
其次，项目运作性社会组织作为购买服务中的乙方，是提供公共服务合作网络中的平等主体。该类组织在组团中主要扮演公共服务的提供和产出者。各个社会组织之间更多的是合作关系而不是竞争关系。通过联合行动，16家性质相似的文化场馆，相互协助、相互学习、相互借鉴。在本场馆中放置其他文化场馆的宣传资料，在培训课上分享工作经验和疑惑，相互观摩沟通。这种合作是通过支持性组织实现的。
再次，支持性社会组织也是购买服务中的乙方。但是，它不同于上述社会组织，是一个协调和管理合作网络的组织实体，其在组团中主要有三个功能。
一是组织协调功能。支持性社会组织负责协调社会组织之间的关系。由于组团是一种新鲜事物，社会组织难免会存有顾虑，支持性组织的功能是打消顾虑，完成组团心理上的调试。支持性组织还可促进组团参与各方的互动，如协调企业和其他性质的社会组织，帮助文化场馆建立和扩大社会资本，提高资源整合能力。
二是培训指导功能。鉴于目前社会组织能力建设是一个薄弱环节，在组团中，支持性组织要组织和安排有针对性的培训。北京市协作者社会工作发展中心定期组织培训，培训内容从沟通技巧到组织使命，具有明确的针对性；培训人员从场馆工作人员到志愿者，全方位覆盖。这种实用性培训和指导，提升了社会组织的自身能力，使其承接政府服务的过程同时也是一个能力建设的过程。打破了社会组织先提高能力，再由政府购买其服务的逻辑。
三是过程监测功能。北京市协作者社会工作发展中心定期进行监控统计，通过对民办文化场馆自主数据的采集和项目记录，政府设置醒目标志和监督电话，专家与志愿者进行不定期现场观察测评、参与主题活动、电话回访受益人等形式，确保服务民生公益性目标的实现。这就保证了公共服务提供的质和量，实际上也是政府购买服务的一种形式，即政府所购买的是社会组织对公共服务的监督。
其他参与者，如参与组团的企业，也是社会网络结构中的重要主体。作为营利性质的组织，企业通过参与服务民生行动，承担社会责任，重新诠释营利与非营利的界限。组团中的志愿者，是具有公共精神的新时代公民。
四、组团的社会价值
第一，组团模式使购买服务的组织管理精细化。组织管理和程序管理是政府购买服务不可或缺的两个方面。通过项目过程管理，确保服务的规范性，从而达到公共服务的质量要求。组织管理是程序管理的依托，科学的组织管理可以避免两个极端：一是政府只管买，其他一切都放手，丧失了对购买服务的监督作用；二是政府过度干预，损害了社会组织参与购买服务的积极性和自主性。组团所形成的购买服务的社会网络，可以在干预和缺位中寻得平衡，通过支持性组织这个中间环节，政府既减少了监督的工作量，也提高了监管的有效性。
第二，组团模式是北京市政府培育和支持社会组织的有效手段。购买服务的直接效益是通过增加供给主体，保障了公共服务的有效供给；间接效益是以此为契机，为社会组织发展提供了资金支持和政策支持。组团模式在资金支持和政策支持之外，还提供了培训和咨询支持。对于项目运作的社会组织而言，这些培训和支持是由支持性组织提供的，是免费的，是政府另外购买的一项服务项目。同时，参与组团的社会组织扩大了社会网络，增加了社会资本，形成更大范围的合作。因此，组团扩大了购买服务的受益主体和受益范围。组团的实体化结构，使构建政府购买服务的常态机制有了组织基础。
第三，组团模式提高了社会组织的自治能力，促使社会组织生态系统的形成。政府在购买服务的过程中，以支持性组织为依托，形成社会组织自我发展、自我教育、自我监督、自我服务的共同体。组团作为一种购买服务的组织管理，促进了社会组织的类型化和结构化。组团改变了社会组织单兵作战的传统，促成了不同性质、不同领域、不同功能的社会组织之间的合作。通过组团购买服务，改变了政府对社会组织作为第三部门的整体性存在的忽略，改变了社会组织发展过程中呈现的片断性和局部性，构建了社会组织之间互联互补互动的合作机制。这种合作的加强，将随着社会组织规模的扩大，使社会组织走向结构化，成为一个结构合理、功能齐全的自洽系统。也只有这样，社会组织才有可能作为自治力量的载体，成为与政府、市场并立的第三部门。
注释：
①详见北京市社团办2011年8月通过的关于加强社会组织组团建设与服务的工作意见的初稿，但尚未正式出台。
②笔者2011年12月访谈北京市协作者社会工作发展中心主任李涛的录音整理资料。
参考文献：
[1]温庆云．提升社会动员能力，推进社会管理创新，充分发挥社会组织社会建设的主体作用[J].社团管理研究，2010(9) 8—10.
[2]马丁·奇达夫，蔡文彬．社会网络与组织[M].北京：中国人民大学出版社，2007.
[3]北京市社团办．市社团办召开社会组织工作会议部署年度检查和2012年工作[EBOL].北京：北京市社会组织公共服务平台，2012[2012-03-27].httpwww.daodoc.comwbwbxxfbshowBulhetin.do id=32984&dictionid=864&websitId=100&netTypeId=2.
[4]李瑄．开展“文化服务民生”项目的服务心得[EBOL].北京：北京市社会组织公共服务平台，2011(2011-11-30).httpwww.daodoc.comwbwbxxfbshowBulhetin.do id=30660&dictionid=8003&websitId=100&netTyoeId=2.
