土地管理制度改革下的农民权益保障研究
——统筹城乡背景下的成都经验
陈辞 马永坤
摘要：土地管理制度改革关系到经济社会许多重要领域的改革能否顺利推进，科学发展能否切实得到保障，然而改革的关键是如何在其进程中有效保障农民的权益。本文在统筹城乡背景下，总结成都经验，从集体建设用地流转、土地整理和耕地保护三个方面具体阐述农民权益保障问题。
关键词：统筹城乡；土地管理制度改革；农民权益保障
一、土地制度变革下的农民权益保障
土地产权制度改革是整个农村土地管理制度改革的核心，是贯彻中央关于“多予、少取、放活”、“创造条件让更多群众拥有财产性收入”精神的重要途径，是保护农民财产权益的关键。随着改革的不断深入，社会经济的不断发展，农村土地价值不断显现，农村土地产权纠纷Et益增多，在推进农村产权制度改革中也存在诸多难点问题：一是农村集体土地所有者的权利、义务尚不清晰。行政管理权侵犯土地财产权现象比较严重。二是集体成员资格的界定不一，因村民待遇引发的农村地权冲突日趋增多。土地产权不明晰、不对等和土地利用规划制度缺陷分别导致农民土地权益受损、城乡土地市场割裂和城乡空间形态不合理，城乡土地资源的优化配置缺乏有效的市场机制，首先，土地市场发展滞后以及农地价格的扭曲很大程度上降低了城乡土地资源配置效率和城乡统筹的进程。其次，农地价格严重扭曲与其产权价值相背离，导致农地资源城乡之间配置的不合理。这些矛盾产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。
自上世纪90年带以后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入方面，还有很大的差距和余地。成都启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。统筹城乡发展，是中央在新形势下提出的解决我国“三农”问题的指导思想与根本途径，也是促进国民经济持续健康协调发展和全面建设小康社会的必由之路。我国现行土地制度在平等和效率两个方面都有损失，并对社会稳定产生消极影响。
土地改革的基本逻辑即是在土地所有权不变的基础上，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整的界定给农民，并允许按照市场原则进行交易。而有限的产权交易和利益保护无疑具有特殊的制度特征，因而引发的一系列复杂问题，则正是我们将长期面对的理论困境。
二、集体建设用地流转中的农民权益保护问题
城镇化的发展要求未来几十年内，农村人口要向城镇转移。如果按照到2020年我国城镇化率达到55％的水平，我国将有8亿左右的人口进入城镇居住和就业。2008年我国的城镇化率为45．7％，城镇人口为6亿。未来12年间，还要转移约2亿农村人口，直接面临的问题就是，进城落户农民的居住和非农就业用地如何解决。理论界和实践部门对集体建设用地的流转进行了一系列的探索和改革，在一定程度上实现了对集体利益的保护，但是对农民利益的重视和保护仍然普遍不够。在新形势下，本文从保护农民权益的角度出发探讨了作为重要市场资源的土地交易行为如何既体现资源配置的效率，又保护集体所有权下农民的利益，通过完善与创新农村非农建设用地的流转机制，促进城乡统筹发展和构建和谐社会。
(一)农村集体建设用地需要解决的问题
1．明确产权主体代表。集体建设用地的改革，
核心问题是在多大程度上保障了集体所有者或者是农民的最大权益。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，但农村集体经济组织是一个“虚拟” 的所有者，这种状况造成农村土地流转会出现诸多问题。农村集体经济组织的法律地位主体确定为村民小组，农村土地产权的主体代表也就是村民小组。理由是：在村民小组这个小范围内，保存着土地制度历史变迁的最完整信息，现实中最清楚的状况(包括地块面积、分布及土地质量等)最清楚的是在这一级。同时，作为产权主体的村民小组对于屏蔽形式的侵犯产权行为比较有利，也更能体现现代产权制度建设所要求的产权交易必须符合交易费用小而效益高的原则。
2．城乡建设用地规划的统一。规划是土地管理的“龙头”，农村集体建设用地流转的目的之一是集约高效利用土地，建设用地流转后的用途决定了土地流转后的价值，尤其是城乡土地统一市场的建立必须要有城乡建设用地规划作为基础。与会代表们认为统筹城乡土地利用规划的核心是科学统筹城乡建设用地规模、结构和布局。加快我国现有的规划体系的改革，应当注重规划的引导性，实现土地利用总体规划功能的扩展，并向“空间规划+土地利用规划设计”模式转变。在编制农村土地规划过程中要充分尊重农民意愿，切合农村实际，因地制宜保持农村特色，保持乡村功能和文化风貌。同时要与上级土地利用总体规划相衔接，与产业发展、村镇建设、基础设施布局和生态环境保护等相关规划相协调。
2004年以来，成都市大力实施土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目，坚持规划先行，依据新一轮土地利用总规划、城镇建设总体规划和新农村建设规划，编制土地整理规划和城乡建设用地增减挂钩专项规划，实施综合整治。城乡建设用地统一规划有利于农村建设用地价值的显化和城乡统筹协调发展，有利于严格土地用途管制的实施。
(二)成都农村集体建设用地改革情况
2008年，成都市以市委一号文件出台了关于加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，在全市开展农村产权制度改革。改革的核心是还权赋能，把农民的权利还给农民，让农民拥有自己解决问题的能力，充分发挥农民群众的首创精神和主体地位；目的是通过对农村土地确权颁证并允许其流转，逐步实现城乡土地“同地同权”，努力从根本上解决“三农” 问题，加快推进城市化和农业现代化进程。主要措施有：
1．以产权明晰为基础，开展农村集体土地确权登记。一是坚持政策先行。依据《土地管理法》及其他相关法规政策出台了《成都市集体土地所有权确权、登记暂行规定(试行)》、《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》、《成都市集体建设用地使用权确权、登记暂行规定(试行)》等文件，明确规定确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时限，建立了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记体系。二是坚持农民自主。充分依靠基层自治组织，由村民自主协商解决问题，有效化解了确权登记的诸多难题。三是坚持协同推进。将确权登记与第二次全国土地调查同步部署、协调推进，利用高分辨率卫星等先进技术开展农村承包土地实测工作，大幅提高了工作效率和质量。
2．以流转顺畅为核心，推动集体建设用地有序
流转。一是积极促进依法有序流转。制定了集体建设用地使用权流转管理暂行办法、集体建设用地使用权流转市场管理办法等一系列政策文件，确保集体建设用地依法规范有序流转。二是积极搭建土地交易平台，将集体建设用地使用权流转纳入国有土地市场统一管理，公开交易。三是积极完善配套服务政策。成立农村产权流转担保股份有限公司，积极探索农村土地产权交易抵押、担保等金融服务方式，加快建立健全农村产权流转中介服务、信息平台、风险补偿和纠纷调处机制等配套服务，在维护交易双方合法利益前提下，努力推动农村产权顺畅流转。
结合成都统筹城乡改革试验区的具体情况，以科学发展观为指导，坚持“严格保护耕地和基本农田，积极推进农村集体建设用地流转，全面实现土地节约集约利用长效机制，加强失地农民权益保障” 的基本思路，积极推进农村土地制度改革和创新，为成都城乡发展提供支持，也为全国的农村土地流转提供实验经验和借鉴。
三、农村土地整治问题的应用与探索
农村土地整治是依据规划对一定区域内田、水、路、林、村等进行的综合治理，包括农田整理、村庄整治、建设用地开发、复垦等活动。实践证明，土地整治在增加耕地有效面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和农村生活环境，促进农业增产、农民增收和农村发展等方面发挥了重要作用。同时，土地整治在有效拉动内需方面也具有积极作用。
(一)农村土地整治定位破解两大难题
城乡统筹、新村建设、耕地保护“三位一体”；村庄建设已购现象明显，而实现“异构协同” 难度大。推进中心村(社区)乡村空间重构，具有战略性与创新性。
1．城乡用地增减挂钩的指标约束。由于体制、管理和历史原因，我国农村建设用地的布局分散、面积偏大、比例偏高，而且几乎游离于市县土地管理。城乡建设用地增减挂钩是土地政策创新，而村庄用地的巨大潜力是其重要前提；村庄土地整治成为解决城镇用地指标和耕地补占平衡“双重”约束的重大战略选择。成都城乡建设用地增减挂钩实验存在与相关规划的协调和衔接、实施进度及土地复垦保障的问题。
2．农村建设集约用地的现实瓶颈。农村建设用地普遍散、大、乱的状况，导致土地闲置、利用低效，甚至成片村庄空心化。落实两个“最严格”制度的重点和难点均在农村。其中能否创新机制，建设现代中性化社区，实行空心化村庄整治还田，是深入开展城乡土地管理制度改革，推进新农村建设和农村用地集约化的关键。
(二)农村土地整治的现实选择与多目标模式创新
1．农村土地整治现实选择。在农村土地整治过程中必须形成一个强有力的部门协调机制。农村土地整治涉及的政府行政部门众多，不利于农村土地整理工作的全面开展。在进行经济、社会和生态的“详细”分析基础上编制详细规划，规划包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；经济上是否可行，农民是否愿意接受，生态上是否安全承载；产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障；村民自治组织是否健全，保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。
实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治的一个“撬动支点”，是促进城乡统筹发展的重要手段。对于农村土地整治制度改革来说，必须转变一组制度设计理念：(1)将现有的“供给型”转变为“需求型”。要看农民到底需要哪些制度和政策，农村社区意见领袖有哪些想法。(2)将现有的“惩罚型” 转变为“激励型”。使所有参加农村土地整理的行为人，只要工作努力，都能得到相应的激励。(3)将现有的“理型”转变为“道型”。制度设计应该更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。
2．农村土地整治多目标模式创新及战略研究。村庄整治需规划先行，特别应以县域为单元，研究农村空心化“生命周期”，建立阶段性土地整治模式；村庄整治建设要“踩准节拍”、经得起时间考验。强调规模化，确保所建新村不至于很快成为明天的“空心村”。农村土地整治还要遵循农村发展地域差异性，凸显因地制宜、分区分类原则，实行多样化的技术标准、目标要求、管理模式与保障措施。在功能导向上强化“一整三还”，即依托村庄整治增地，实行还田、还林、还园。从农村土地整治的宏观性、全域性、基础性、系统性特点出发，国土管理部门具有不可替代的引领作用，理应确立全局性、战略性研究与管理的基础地位。
四、耕地保护补偿机制和征地制度改革
(一)耕地保护补偿机制
统筹城乡发展，必须加大对“三农”扶持力度，促进“农民增收”、提高“农业”规模效益，加大“农村”基础设施扶持力度。这就需要建立耕地保护补偿机制，切实调动农民积极性，确保耕地数量不减少、质量有提高，显著提高耕地利用综合效益，促进粮食增产、农民增收；健全土地承包经营权流转市场，推动耕地向大户流转，发展适度规模经营；形成城乡经济社会发展一体化格局，按照同地同价的原则，推进建设城乡统一土地市场。
全社会共同消费的保护耕地的成本不能只由管理土地的县、乡(镇)地方政府、拥有耕地的村民集体和承包耕地的农民来全部承担，中央政府、省级政府也承担相应的成本，从事第
二、三产业的人们都要承担一定的成本。因而，必须建立耕地保护全社会补偿的共同责任机制，由全社会分担耕地保护成本，减轻农民耕地保护负担，协调城乡、区域和代际公平发展。
成都市按照城乡统筹、以城带乡、以工补农的指导思想，出台了建立耕地保护基金，给予保护耕地农民经济补偿的政策，促进了城乡统筹和谐发展。建立耕地保护的经济补偿机制。参照成都的做法，推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金， “基金”主要来自新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益等。“补偿的接受主体” 主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高他们保护耕地的积极性。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要的开支。“补偿标准”还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。
(二)征地制度改革
深化征地制度改革既要改变国家强制性低价征地侵害农民权利，又要防止超越实际的制度安排加大征地矛盾和困难，影响正常建设。董祚继认为如何界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围；如何落实同地同价原则，完善征地补偿机制；如何拓宽安置渠道，解决长远生计等，亟待研究明确。
1．土地收益不合理，主要是国家征地。从现象看，是低价征地、高价卖地。现象背后则是深层次的体制、机制问题。例如，国家垄断土地一级市场，把农村集体建设用地也垄断了，这与不承认农民土地的财产权利，有直接关系。改革征地制度，是一件牵一发而动全身的事情。从农民这头，是要赋予完整的土地财产权；而从政府的角度，则是切实转变职能，改变管理方式，整合部门关系和各级政府之间的关系。这无疑是一个长期的、渐进的改革过程。
2．土地征用制度改革。(1)明确界定公共利益，规范政府土地征用行为。将征地权的行使严格限定于公共利益范围，而且公共目的应该是直接的。对非盈利性用地，可采取征地的方式并实行公平补偿。对以盈利为目的的经营性用地，要打破政府土地征用垄断坚冰，在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用。(2)从征地补偿到征地市场定价。中国土地征用补偿改革不仅要提高征地补偿标准，扩大补偿范围，而且要完善土地征用补偿机制。逐步探索征地市场化补偿机制建设的可能性。征地制度应当从用途管制和价格管制向单一的用途管制转变。(3)完善土地征用程序，加强公众参与。首先，要加强土地利用规划管制，坚决克服随意突破、调整、修改土地总体利用规划的现象；其次，要加强对土地征占的监管力度，建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序。再次，要建立土地征用的事前公告程序，充分保障农民的知情权和参与权；最后，要强化土地登记工作。
党的十七届三中全会《决定》提出，要稳定和完善农村基本经济制度，健全严格规范的农村土地管理制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。城乡统筹发展的关键是解决好“三农” 问题，而土地问题又是解决“三农” 问题的核心和基础。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展” 的战略目标，必须进一步深化农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。以确保农民真正享有土地财产权，发展现代农业，推进土地规模经营，促进农民增收。
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