关于推进我省农村小城镇建设的思考和建议
十七大报告指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”那么，在我省，如何在促进大西安和关中城市群，发挥中心城市的辐射带动作用的同时，有效地推进农村小城镇协调发展？带着这个问题，我到一些县城和乡镇进行了调查研究、反复思考，现谈点个人浅见。
从调查看，发展农村小城镇，意义深远，任务艰巨，势在必行。归纳起来说，其作用和好处体现在四个方面：
（一）小城镇是各类农产品和物资进行流通的重要渠道。我省农产品资源丰富，目前，全省已经培育出了果品、蔬菜、畜产品、蚕桑等十大主导产业，特别是苹果生产，人均产量居全国首位。但由于农村小城镇建设水平低，服务功能不健全，农产品卖难买难的问题时有发生，限制了流通的发展，使优势产业的优势作用难以充分发挥出来，农民收入增长速度缓慢。为了解决这一问题，镇安县率先以县城为龙头，以乡镇集镇为纽带，着力构建环境优美、各具特色、功能互补、协调发展的山区小城镇群，结果来自湖北、四川、江苏等省市的客商纷纷落户县城和农村小城镇投资兴办农产品加工等企业，过去那种流通不畅，许多农产品销售难的情况迅速好转；鲜活农产品损失浪费的现象明显减少；大批农产品在交换中实现了增值价值，不仅活跃和繁荣了农村市场，增加了农民收入，还培养了一大批务工经商实用人才。事实表明，市场兴、百业旺。建设一处小城镇，就能引导一批农民经商，发展一个地方的生产，繁荣一个地方的经济，富裕一个地方的群众。
（二）小城镇是促进城乡经济统筹发展的纽带和桥梁。现在，很多地方都提出了城市带动战略，但无论是城市带动农村，还是工业支援农业，离开小城镇这一纽带和桥梁、都无法实现。因为城市工业向农村扩散，离不开小城镇，先进的科学技术很多也要通过小城镇向农村传播，城市的一切现代化物质文明和精神文明，只有以小城镇为基地，才能尽快为分散的农民所掌握、所享受。同时，小城镇建立起的那些固定的永久性的场房、库房，以及为其服务的工商、税务、文化等综合性的建筑设施，可以给农村增加风貌，给农民带来美好的向往。一句话，从长远来看，小城镇的发展，对于缩小城乡差别、工农差别，促进城乡协调发展，具有十分重要的意义。比如，神木县超前规划，集中投入，重点抓了县城和大柳塔、店塔、锦界和大保当四个小城镇建设，完善设施，发展产业，集聚人口，为进城农民提供了大量就业岗位和稳定的工资收入来源。到2007年，县城和小城镇范围内已聚集人口26.5万，占全县总人口的68％，城镇化率达到70％，实现了农民工人化，城乡一体化，在全省率先跨入全国百强县的行列。
（三）小城镇是吸引安排农村剩余劳动力的重要途径。经济发展导致农村人口向城市流动，这是历史潮流。据测算，全省农业剩余劳动力将达到500万人，如此庞大的剩余劳动力大军，单靠向城市转移是不现实的，其根本出路还在于积极发展农村小城镇，实行“离土不离乡”的方针，引导部分农民到小城镇建门店办商业，建厂房办工业，建堂馆搞服务，购车辆跑动输，或从事各种文化事业，就可以容纳更多的剩余劳动力。三原县坚持用工业化的理念发展农业，用产业化的思维富裕农民，通过小城镇建设安置剩余劳动力，使农业产业化水平得到全面提升。截至2007年底，全县规划以上产业化龙头企业达17家，年转化粮、菜、
果、奶等农副产品40万吨以上，年产值近10亿元，上缴税金6800多万元，安置农村剩余劳动力3000多人，取得了显著的经济效益和社会效益。如果全省能够加快建设500个现代化的农村小城镇，每个小城镇吸收1500个农村劳动力，那就能吸纳剩余劳动力150万，就能大大缓解农村剩余劳动力对大中城市的压力。
（四）小城镇是农村对外开放的窗口。扩大对外开放是农村进步的强大动力。我省是内陆省份，又属西部地区，农村经济发展起步晚、积累少、起点低，基础设施建设滞后，招商引资难度大。在这种情况下，更应该加快建设农村小城镇，充分发挥小城镇对外开放的“窗口”作用，加快我省招商引资步伐。韩城市龙门镇，近年来重视抓了小城镇基础设施建设，通过产业立镇、发展靓镇、和谐兴镇，吸引了全国22个省、57个县、市共1.5万多人务工经商，兴办企业，成为韩城市知名度很高的对外开放的“窗口”。
总之，建设新农村，实现城乡统筹发展，城镇是龙头。加快农村小城镇建设，是各级党委、政府的一项重要而长期的工作，一定要因地制宜地解决好六个关键问题，力促全省小城镇建设有一个大的发展。
第一，思想要有新认识。从调查看，我省在推进农村小城镇建设中，还存在不少问题，一是认识不足，没有把小城镇建设提到战略高度去重视。抓小城镇建设机构不健全，甚至有的地方还未设相应的机构，小城镇建设处于无人管理状态；二是缺乏统一规划、统筹发展，乱批乱建问题严重，短期行为依然存在；三是措施不具体，管理跟不上，城镇化水平低，全省总人口近80％仍生活在农村。
国内外大量事实证明，小城镇的建设，直接影响着农村城市化进程，城市化又是衡量一个国家现代化水平的重要标志。目前，发达国家城市人口已经达到总人口80％—90％，我国城镇化进程加快达46％左右，我省的城镇化水平较低。这一薄弱环节，影响着我省经济总量的快速增长、农民增收和非农就业岗位的增多。所以，在推进城镇化过程中，有效推进我省农村小城镇建设就尤为重要和迫切。各级政府一定要按照国家主体功能和产业政策要求，把我省小城镇的发展放在更高层次、更大范围重新审视，科学定位，合理布局，遵循“既要青山绿水，又要经济快速发展”和“开发与节约并重”的原则，依托资源优势，建设一批基础好、集聚力强的中心小城镇，走出一条符合我省实际的小城镇建设路子。
第二，规划要有新特点。规划是农村小城镇建设的行动纲领，必须坚持规划先行。有句话说得好，“规划的节约，是最大的节约，规划的浪费，是最大的浪费”。由于小城镇建设是一种长远建设行为，如果规划不周，盲目开发和无序建设，一旦造成偏差，就难以弥补，再推倒重建，势必会造成人、财、物的巨大浪费。所以，一定要把好编制小城镇规划这一关。要坚持大农业、大工业和大市场规划理念，贯彻“保护耕地”的基本国策，按照集约化的思路和“固地制宜、突出特色、个性发展、节约资源”的原则，结合当地历史、现状、人口、区位等实际，合理确定小城镇建设的选址、规模、标准和设施配置，建设生产、生活、生态“三位一体”的紧凑型的小城镇，彰显规划的合理性、实用性和科学性；要以服务当地经济发展，促进农民增收为目标，将小城镇规划与村庄规划、产业布局规划、教育规划、区域交通规划、历史文化遗产保护规划、基本农田保护规划有机地衔接起来，以园区建设为载体，实行村镇、田块、道路、绿化综合治理，做到科学布点，配套成龙、各具特色、互为补充、形成网络，从而更好地发挥小城镇的基础潜力，着力打造区域板块经济。
第三，改革要有新力度。传统的城乡“二元”结构，造成了“城里人”和“乡下人”的身份区分，制约了农村富余劳动力向城镇的迁移，阻碍了人口城镇化进程。据此，建议省、市政府
借鉴上海的做法，加快户籍、就业、住房、教育、医疗卫生、社会福利和劳动保障等多种制度的配套改革，打通城镇化过程中的人口流动和迁移渠道，为农民进城镇创造公平、公正、有序、有利的制度环境。要不断提高行政办事效率，下决心解决市场机制不能解决的安家、就业、生活等一系列现实问题，切实保障进城镇务工人员的合法权益，不断提高城镇人口、产业、就业和资源环境承载能力，增强县域经济活力，实现优势产业集约高效发展。
第四，建设要有新措施。首先，要建立城乡联动和整体推进建设机制。各级政府要敏锐地把握国家政策走向，把发展特色产业、兴办农产品加工企业、培育新农民和大市场作为推进农村城镇化的抓手，按照“资源集中利用、企业集群发展、环境集中保护”的原则，打破所有制和城乡界限，实施城乡经济融合和
一、
二、三产业联动，以小城镇建设为突破口，以县城和基础较好、区位优势明显、产业特色突出的建制镇作为小城镇建设的重点，高标准创办乡镇工业园区，高起点建设蔬菜基地、畜牧基地、林果产业基地、小杂粮加工基地和药材基地，以基地为支撑，推进各种生产要素加速向小城镇聚集，吸引各类投资机构来农村小城镇落户创业，实现小城镇建设由数量型发展向质量型转变。其次，要制定一系列吸引本土非公经济人士参与小城镇基础设施建设的优惠政策，鼓励更多的外商和本地民营企业家在小城镇创业、扎根，发展乡镇企业、中小企业、非公有制经济和家庭工业，形成“一村一品”、“一镇一业”的经济发展中心，提高小城镇的综合竞争力和自主创新能力。同时，要坚持依法、自愿、有偿的原则，建立健全农民土地承包经营权的流转制度，制定出土地使用、租售、管理相关政策，探索农民集体建设用地使用权流转的途径和办法，实现土地资源优化配置和集约化开发利用，促进农村小城镇建设可持续发展，确保农民获得长期稳定的收益，创造最佳效益。
第五，投资要有新机制。要适应新形势，改变现行的投资体制，广辟资金渠道，广泛发动群众，大力推进小城镇基础设施的市场化进程。要按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与小城镇建设、经营和管理，使其产业化。要充分发挥政府财政性资金的导向作用，合理界定政府投资范围，加大政府对小城镇公益性基础设施和公共设施的投入，逐步形成小城镇建设投资主体多元化格局。同时，要深化小城镇基础设施建设投融资体制改革，制定一系列有利于吸纳各种资金的优惠政策，鼓励各种社会资金投资方经营城镇基础设施建设，形成农村小城镇建设资金的有效保障机制，加速建设农民自己的生财、聚财家园。
第六，管理要有新办法。加快农村小城镇建设，关键在领导。领导要解放思想，理顺思路，转变作风，做到“四到位”：一是领导力量到位。省委、省政府和各市县以及乡镇有必要设立专门领导机构，由主要领导负责，并列入目标责任考核内容，常抓不懈。村小城镇建设中，要引入工业化、城市化和城乡一体化理念，积极实施各类企业进农村、先进文化进农村、科技服务进农村、基础设施进农村、信息网络进农村、现代管理进农村和各级干部进农村，形成合力抓小城镇建设的工作机制。二是典型宣传教育到位。在农村小城镇建设方面，省上曾抓了240个不同类型、不同层次的村镇作为试点，但是现代化小城镇建设的试点工作仍较薄弱。因此，建议省上能够集中抓100个建制镇作为试点，树立典型，大力宣传，发挥榜样示范作用。各市、县也可以根据各自的实际，选择一批中心乡镇开展试点工作。三是各种保障建设机制到位。及时出台有关规章、制度和章程，使小城镇建设有章可循，并逐步制度化、规范化。同时，还应通过建立健全选派机关干部支持小城镇、企业与村镇结对共建小城镇、外出务工人员返乡建设小城镇、城乡学校、医院对口帮扶和科技人员定项包扶指导小城镇建
设等制度，形成全社会关心农业、关注农村、关爱农民的强大合力。四是检查落实到位。各级领导要经常深入农村，检查指导小城镇建设工作，也可以开展现场办公等活动，及时解决小城镇建设中出现的矛盾和问题，保证农村小城镇建设健康发展。
