农村小集镇管理和建设现状及推进建设
进程建议
[日期：2009-12-09]
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近年来，我市的农村小集镇建设在市委、市政府的正确领导下，紧紧围绕“三化一新”工作方略，解放思想，奋发进取，审时度势，坚持“以市区为核心，省级重点中心镇为纽带，一般农村小集镇为基础，城乡协调发展”的路子，坚持城乡统筹发展，拓展发展空间，城乡质态有了明显改善，让人民群众在环境不断优化中感受小康、享有和谐。现将我市农村小集镇建设主要情况汇报如下：
一、以重点中心镇为纽带，加快特色小城镇建设。 小集镇是迎接城乡经济发展的桥头堡。发展小集镇是解决农村产业结构、扩大内需空间、提高城镇化整体水平的重要载体，是带动农村经济和社会发展的战略措施，也是推进农村城镇化的根本途径。面对新形势，抢抓新机遇，迎接新挑战，实现新跨越，加快小集镇建设发展是一个重要突破口，这既是加快城镇化战略的重要内容，也是实现“三争一先”的战略选择。近年来，我市坚持以重点中心镇为纽带，加快了特色小城镇建设，主要情况为：
（一）农村集镇发展的历程和成效。
我市小集镇从自发到有序，从散点建设到整体开发，从局部发展到全面推进。截止2008年底，全市有建制镇（含海门镇）即镇人民政府驻地21个，乡集镇1个，城镇规划面积143.24平方公里，建成面积约达78.2平方公里，小城镇现状人口为53.9万人，城镇化水平达到53.6%；曾是乡镇人民政府所在地集镇15个，建成区面积12.58平方公里，人口60820；历史自然形成的、但从未成为乡镇人民政府驻地的小集镇18个，建成区面积4.021平方公里，人口11600人。我市小集镇基本经历了四个历程：一是历史上通过商品交换自然形成的小集镇；二是以农民进镇（农民街建设）为主体的起步阶段；三是以创建为载体的提高发展阶段；四是以工业园区（集中区）建设为主体的全面发展阶段。我市先后有4个镇被省政府命名为“江苏省新型示范小城镇”（货隆、正余、树勋、三星），14个镇被南通市政府命名为市级新型示范小城镇。在省政府确定的“江苏省重点中心镇”中，原有四个（其中货隆镇为全省30个重点镇之一），现在全省100个重点中心镇中保留了三星、包场镇，同时也是全国重点镇。
（1）重点中心镇功能彰显。
我市重点中心镇为三星镇与包场镇，《海门市城市总体规划（2005-2020）》确定为“两副”城区，分别位于我市地域的东、西侧，包场镇建成面积在4平方公里左右，三星镇建成区面积5平方公里，规划镇区面积为10平方公里左右。三星镇依托三星叠石桥国际家纺城，做大做强家纺产业，逐步形成纺织、机械制造等相关产业链，逐步打造成全国最大家纺产业生产基地，全面拓展研发、信息、商贸及物流等功能，发展成为国际性的家纺绣品生产基地和集散中心。包场镇充分发挥其在海门市域北部中心城镇的职能作用，辐射带动周边地区的发展，以机械电子、汽车配件、新材料为主导产业，发展成为海门市域北部和通吕沿线的重要产业发展区和具有综合职能的中心城镇。
三星、包场两镇近年来加快城镇建设步伐，大力度招商引资，加快城镇镇配套设施项目建设和投入，城镇功能不断完善，品位不断提高，人气不断提升，充分发挥了重点中心镇的功能和集聚作用，概括起来有以下三大特点：
以市场为龙头。两镇充分挖掘市场潜力，通过绣品市场和商业、农贸市场的建设吸聚人气。三星镇是闻名全国的绣品之乡，绣品市场是其产业和城镇发展的龙头，但是在2001年以前，其营业面积仅7万平方米，虽然号称全国绣品专业市场老大，但其单体规模和市场竞争能力与江浙一带的几个大市场都无法比较和抗衡。自二00二年起，该镇以绣品市场建设为抓手，引领城镇建设：当年吸引民间资本8000万元，兴建了叠石桥国际家纺城一期工程，紧接着又投资2.5亿元兴建了国际家纺城二期工程，使叠石桥市场的营业面积扩展到现在的35万平方米。二零零八年以来，叠石桥国际家纺城三期建设又全面展开，建筑面积10多万平米的商业步行街、市场公共服务平台于5月底开工建设，绣女路东侧建筑面积70万平方米的家纺批发市场主体工程的修建性详细规划已完成,即将动工建设,全部建设完成后三星叠石桥市场规模将达到120万平方米。同时，市场配套工程苏北一流的物流中心已投入使用，近2万平方米的客流中心也将竣工交付使用。随着叠石桥国际家纺城的扩容提质，带来了三星镇城镇建设的飞速发展，叠石桥市场的面貌大为改观。包场镇作为我市东北部地区的商业中心，着力抓好农贸市场和商业街的建设，已建设的包场农贸市场、商业街商品品种、门类齐全、人气极旺，充分发挥了中心城镇的功能，也大大拉动了城镇的聚合发展。
以产业为依托。三星镇把与叠石桥家纺市场相配套的产业链与城镇建设紧密衔接，从镇区规划开始着手，聘请南通市规划设计院有限公司对城镇总体规划进行修编，规划镇区面积12平方公里，其中工业园区面积占近4平方公里。为了改善工业园区投资环境，近两年多来，镇政府年均投入1亿元左右用于镇区基础设施的配套建设，已建成11万伏变电所一座，建设镇区框架道路四十多公里，新造桥梁11座，安装路灯700多盏，新增绿化35000平方米。工贸园区配套的服务和优美的环境吸引了各路客商前来投资兴业，到目前为止，已有近200家企业在三星工业园区安家落户，总投入达到51.22亿元。包场镇近年来也注重相关配套设施的建设，吸引更多的客商前来投资兴业，建成配套设施齐全、环境质量较好的住宅小区4个，建筑面积20多万平方米，居住人口1.8万人；建成镇区道路18.5万平方米,人均7.8平方米，路灯370盏;位于包场镇区的江苏省包场中学扩大学校规模，逐步优化和改善办学环境，吸引全市学生报考就读，进一步稳定客商和居民。
以城镇化为动力。加快新型城镇建设，就是为了提高城镇的承载力，引导农民向城镇集居，切实有效提高城镇化水平。三星镇把发展地方经济、致富一方百姓作为他们一切工作的落脚点，在加快小城镇发展过程中，始终把致富百姓、为民办实事放在重要位置，通过市场改造扩容升级，扩大了营业面积，增加了经营摊位，为一批加工经销户直接进市场经营提供了有利条件；通过工贸园区吸引更多的企业进区落户，为农村剩余劳动力提供更多的就业机会，从而有效地推动了农村土地的流转和农村劳动力的转移。据统计，全镇2.4万亩耕地中，近两年通过小农场流转土地6000多亩，用于发展高效特色农业；全镇1.8万农村劳动力中从土地中脱离出来，长年从事
二、三产业的人口达1.2万多人，占总劳动力的60%以上。通过农村剩余劳动力的转移，大大增加了老百姓的收入，也为城镇建设提供了强大的动力。
（2）特色小城镇比翼齐飞。 从全市小城镇建设发展历程看，各乡镇都能坚持因地制宜发挥优势，打造特色，彰显个性: 东灶港镇以港口工业、海鲜渔业、休闲旅游为特色，位于江苏沿海开发的黄金地段，是我市四大“经济增长极”之一。近年来城镇建设发展较快，5.7平方公里的工业园区五通一平基础设施配套全部完成，已吸引7个超亿元工业项目，世界500强泰森食品项目已完成相关设计方案，近期将正式开工，一大批工业项目正在达产前的建设。已经落户，建筑面积3.2万平方米的滨海新区外商服务中心正在建设中，建筑面积53967平方米的海景嘉园、262133平方米的海湾假日花园住宅小区即将部分竣工交付使用，海鲜美食街、南通纺院滨海校区、边防海警大队等项目详细规划已完成，开工在即，一座新兴的滨海城镇即将以崭新的姿态呈现在人们的眼前。
余东镇作为通东文化的汇萃之地，具有丰富的盐文化遗存、较完整的古镇格局与功能，去年，该镇历史文化名镇建设取得重大突破，在申报省级历史文化名镇取得成功后，于2008年12月23日余东镇一举被命名为中国历史文化名镇，在南通地区是唯此一家。目前，该镇正在抓紧编制余东历史文化名镇保护规划、旅游规划和历史街区修建性详细规划，相关保护和开发工作也正有序展开，以切实保护千年古镇风貌，打造历史文化名镇品牌。 状元故里常乐镇着力打造张謇文化、建筑之乡这一特色，已开展编制了謇公园和张謇故居规划、官公河文化旅游渡假区概念性规划，张謇文化广场工程已竣工，两万多平米具有张謇文化特色的常乐商业街正在加紧建设。作为常乐镇支柱产业之一的建筑业也日益发展壮大，市骨干企业、国家特级建筑总承包企业南通中南集团公司，业务遍布海内外，年产值近百亿，最近已成为我市上市企业之一。
位于国家生态岛——崇明岛的海永乡是我市连接国际大都市上海的桥头堡，近年来抢抓机遇，把握独特地理位置和特有的发展前景和优势，着力建设以生态休闲、高效农业为特色的集镇，一批高档生态住宅小区相继开工和建成，并与中国农业大学合作建设高效农业产业园区，将带动海永的城镇和经济腾飞。
（二）农村小集镇发展中存在的问题和原因。
前几年我市的小集镇建设虽然取得了一些成效，但也存在一些问题和不足：
（1）小集镇数量多、规模小、品位不高。全市现为20个建制镇，比较分散，集聚合力较小，资源共享度较低。从全市小城镇建成状况分析，除三星、包场、三厂、余东、正余、悦来、四甲、德胜、货隆外，建成面积均不足1.5平方公里；曾是乡镇人民政府所在地集镇15个，建成区面积12.58平方公里，每个小集镇建成面积不到1平方公里，人口60820；历史自然形成的、但从未成为乡镇人民政府驻地的小集镇18个，建成区面积4.021平方公里，人口11600人。虽然乡镇人民政府驻地集镇城镇建设起步较早，但起点较低，加之经济实力局限及个别地方急功近利思想，规划的随意性、建设的盲目性、管理的混乱性时有发生;曾为乡镇人民政府驻地的集镇随着乡镇的合并,这些小集镇失去了发展建设的法律地位,日趋萧条,环境“脏、乱、差”；历史自然形成的、但从未成为乡镇人民政府驻地的小集镇更是面临灭绝的危险。
（2）城镇建设资金短缺，建设用地矛盾比较突出。资金和用地一直是困扰和制约小城镇发展的难题。随着乡镇企业的转制，乡镇政府融资小城镇建设的能力相对减弱，小城镇基础设施资金回收机制尚未形成，金融部门对此项投入不感兴趣，多元化、多渠道投资体制尚未建立，加之不少乡镇经济实力相对薄弱，不仅小城镇的城市维护建设税都用于吃饭，而且基础设施建设配套费也因多种原因被流失，在相当程度上影响了小城镇建设的速度。而土地矛盾尤为突出，表现在：调整土地难度大，使用存量土地价太高，土地使用指标控制紧，省市扶助重点中心镇的用地指标难以落实。
（3）重建轻管的现象比较严重。表现为：一是小城镇管理机构不落实或不到位，长效管理难以到位。二是进镇农民缺乏城镇意识和环卫意识，城镇农村化现象比较突出。三是配套设施不到位，镇区公共绿地占比低，市政配套不到位，环卫设施不完善，垃圾处理低水平，车辆停放不规范，经营秩序混乱，小城镇建设各项指标无考核。
（三）下阶段加快农村集镇建设的设想和建议。 根据市委提出的“三化一新”发展战略，下阶段小城镇建设工作的基本思路是，围绕一个目标：小城镇建设成为“布局合理，设施配套，交通方便，功能齐全，环境优美，各具特色的新型城镇”；完善一个格局：“以中心城区为核心，省级重点中心镇为纽带，建制镇为基础，城乡协调发展”的城镇网络格局;突出三个重点：以建制镇控详规为重点的高起点规划，以小城镇镇区为重点的长效管理，以强化城镇规划建设服务职能为重点的队伍建设。
一是进一步统一思想，形成共识，充分认识加快城镇建设的战略意义。
城市现代化、乡村城镇化、城乡一体化是我国城乡现代化的必然趋势，加快城镇建设有利于人口向小城镇集中，加快农村城镇化步划；有利于扩大内需，拉动经济增长；加快城镇建设，有利于调整农村经济结构，转变经济增长方式；加快城镇镇建设，容易形成规模经营和积聚效应，有利于民间财力向城镇集中，发挥综合投资效应；加快小城镇建设，有利于提高城市化水平；加快城镇建设，有利于提高农村社会文明程度，促进三个文明建设。因此，加快城镇建设是带动我市农村经济和社会发展的战略举措，是实现农业和农村现代化的集中表现和必由之路，是增加消费，扩大内需，优化资源配置，促进经济增长的有效途径。
二是抓好小城镇建设的几个重点环节。
（1）认真抓好城镇规划编制工作，彰显小城镇个性特色。克服当前小城镇建设中精品不多、档次不高，单体设计落后，整体效果不协调，千街一面，特色不鲜明的改进措施。
（2）进一步完善小城镇功能设施，不断增强小城镇的集聚力。小城镇的集聚力主要取决于小城镇基础设施和社会公共设施的配套水平。因此，我们应重点抓好供水、供电、交通、通讯、环保等公用设施建设，多方面增强小城镇，特别是重点中心镇对人流、物流、信息流的积聚和牵引功能。 （3）建设村镇建设服务中心，提升小城镇管理整体水平。俗话说“三分建设，七分管理”。综合管理水平的高低直接关系到小城镇功能的发挥，影响到城镇化进程。我市目前村镇建设服务管理的力量还是相当薄弱。乡镇应尽快建立村镇建设服务中心，行政编制1-2名，事业编制每万人一名，只有这样才能有效整合资源，加强小城镇的规划设计、项目建设、镇容镇貌等方面的综合管理，全面提升小城镇水平。
三是加大对小城镇建设的扶持力度。
（1）建立多元化的小城镇建设投入机制。当前，资金短缺是制约小城镇建设的主要“瓶颈”。如果没有资金，我们搞城镇建设就如“干手蘸盐”。随着改革的深入，经营城市作为一种全新的城市建设理念正为人们所接受。我们要进一步加强乡镇政府的调控能力，创新投入机制，充分调动社会各界对小城镇建设投入的积极性，多渠道、多层次筹集建设资金。
（2）积极推进小城镇土地使用制度改革。小城镇建设用地，必须突出盘活存量土地，鼓励利用小城镇非农建设用地进行小城镇开发；积极搞好土地的复垦开发，通过土地整理、土地复垦、近镇村庄撤并等办法解决集镇建设用地；对小城镇规划区内闲置的企业用地、撤并的学校用地和商业系统的一部分存量土地可进行置换、盘活；在小城镇建设公共设施、城镇绿化，经有关部门批准，其土地性质不变。
（3）全面推行综合开发。在严格实施小城镇总体规划和详细规划的前提下，全面推行综合开发，不断积累建设资金，提高小城镇建设总体水平。 四是加快乡镇合并力度。
针对我市城镇数量偏多、规模普遍偏小，难以形成合理有序的等级规模结构的现状，应在条件成熟的情况下，按照省市城镇体系规划和《海门市城市总体规划（2005-2020）》的要求，适时有序地合并乡镇，努力避免重复建设、重复投资现象，进一步扩大城镇规模，完善城镇功能，增强城镇集聚力和辐射力，提高资源共享的放大效应。
五是合法确定已合并乡镇驻地的小集镇、历史自然形成的小集镇地位。
已合并乡镇驻地的小集镇、历史自然形成的小集镇毕竟有其形成的历史渊源，且已建设形成了一定规模，应当在镇村布局规划中例入中心村庄进行规划建设，逐步整治现有形成范围，在整治环境的基础上适当配套必须的基础设施，并向周边村庄辐射和延伸。 六是加强组织领导。
建立健全组织领导和考核体系。要从上而下成立城镇建设领导小组，要将城镇建设内容列入乡镇任期目标考核，并与领导的政绩和奖惩挂钩。同时建议政府每年拿出一定的资金，对城镇建设有成就的乡镇长进行奖励。
