推进城乡结合部城市化建设政策建议
张英洪
城乡结合部建设面临双重任务，既要推进城市化，实现农村向城市的社会转型，让农民享受现代城市文明成果；又要推进城乡一体化，破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局，实现城乡融合、和谐发展。城乡结合部建设总的要求是，率先构建城乡一体化的体制机制，率先实现基本公共服务均等化。为此，我们就城乡结合部城市化建设提出如下政策建议：
一、加快土地制度创新，维护农民的土地财产权益
土地是农民最重要的生产资料和生活保障，也是农民生存和发展最重要的财产。在城市化进程中，要加快土地制度创新，维护农民的土地权益。
一是改革征地制度，创新和完善征地补偿机制。将征地严格控制在公共利益的范围之内，非公共利益需要占用农村集体土地的，应实行市场交易的办法，由用地单位与村集体及农民平等谈判，公平交易，政府收取相关土地税费，公正保护双方的合法权益。特别是重点工程占有农民土地的，更要足额公平补偿，要改变长期以来重点工程建设占地反而给农民补偿严重不足的做法。确因公共利益征收农村集体土地的，也要按照同地同权原则以市场价格给予农村集体组织和农民个人公正合理的补偿。在绝大多数情况下，凡需要占用农村集体土地的，一般实行土地租赁或土地入股等形式，保障农民集体土地所有权性质不变，维护农民的长远发展。完善土地储备制度，将土地增值收益主要用于农村的基础设施和公共服务。政府除收取土地税费外，不再从经营土地中获利。土地储备成本中，农民拆迁补偿和就业安置费用占很大比重。建议采用产权置换的方式，减少政府征地数量，降低征地成本。土地储备项目为农民预留产业用地，可采取代征为国有土地，再交由农民使用的方式。对农民拆迁住房补贴面积较多的，可通过产权置换的办法，将其转换成集体经济组织建设的租赁房或商铺房（广州允许农民以2：1将拆迁房置换为商铺房）。
二是允许和规范农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转已是大势所趋，不可阻挡。城乡结合部地区的集体建设用地直接入市的要求最迫切，现在的当务之急是尽快出台《北京市农村建设用地流转管理办法》，对集体建设用地流转进行统一的规范、引导、保护和管理，建设城乡统一的建设用地市场，允许农民通过多种方式开发经营集体建设用地，维护农民的土地发展权，让农民分享城市化中土地增值的收益。通过村集体和农民进行土地开发建设，可以保障农民参与城市化进程，解决农民的长远生计问题。凡是外来流动人口比较集中的城乡结合部地区，可根据实际情况鼓励和规范农民大力建设公共租赁房，重点解决流动人口的居住问题，增加村集体和农民的财产性收入，同时也促进原有“瓦片经济”向新型服务经济升级转换，促进郊区发展方式转变。公共租赁房收入应在村集体和农民之间进行公平的分配。
三是保障农民宅基地用益物权，实行农民宅基地的商品化。农民对宅基地依法享有占有、使用、收益的权利，在城市化进程中必须切实加以保护，特别是要尊重和保护农民对宅基地和房屋当家作主的权利，要防止以旧村改造、村庄整理、城乡建设用地“增减挂钩”等名义，对农民宅基地的新一轮掠夺，切实遵守《宪法》第39条“公民的住宅不受侵犯”，禁止任何违背农民意愿、侵害农民财产权和人身权的强制拆迁。以宅基地换房使农民上楼后永远失去了宅基地，宅基地权益没有得到充分的补偿。应在尊重农民意愿的前提下，旧村改造应实行农民以房换房、以宅基地换宅基地等办法。凡是仍然从事农业生产的农户，不宜提倡集中上楼。对于已无农业又无耕地的城中村，可以实行农民集中上楼，但应充分尊重农民意愿，保障农民的宅基地用益物权。现行有关严格限制农民宅基地流转的政策制度，要予以改变。城乡结合部地区的农民住宅进行确权、登记、颁证后，可以合法有序地进入市场流转，率先实行商品化。
四是加快完成农村土地确权、登记、颁证工作。确权是维护和发展农民权益的前提和基础，应由市政府统一组织协调有关职能部门对农村的承包耕地、林地、宅基地、集体建设用地等进行权威性的确权、登记、颁证工作，确定村集体的所有权和农民的使用权，争取现两年内全部完成，统一颁发市政府印制的农村土地权属证书。对城乡结合部地区存在土地承包关系的村以及郊区其他村，统一更换土地承包经营权证书，将承包期由原确定的“30年”更改为“长久”，要警惕一些基层干部误解或曲解党的十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的精神，防止出现第二轮承包30年到期后再重新调整土地承包关系的倾向，同时要纠正和制止一些地方在租用农民承包地时以30年为期支付所剩年限租金从而损害农民承包地权益的做法。
二、深化集体产权改革，保障农民带着集体资产进城
按照社区股份合作制的基本模式，全面推行集体产权制度改革，实现资产变股权、农民当股东，让农民拥有实实在在的集体资产份额，享有集体资产增值收益。
一是全面推进集体产权改革。集体产权改革是有效推进城市化建设的基础工程，必须加快推进，保障农民的集体资产不受损害。首先，对城乡结合部地区尚未进行集体产权改革的村，要抓紧实行集体产权改革。我们调查的26个村尚有8个村没有启动集体产权制度改革，另有5个村尚未完成产权改革。从全市来看，山区和平原区县的集体产权改革进展较快，近郊区集体产权改革相对缓慢，朝阳、海淀等集体资产总量和集体收入都较大，但集体产权改革却明显滞后。近郊区是城乡结合部的重点地区，要加快推进集体产权改革。其次，着手推进乡镇集体产权改革。2009年底，北京市乡镇集体资产（不含村级）1368亿元，占全部集体资产2972亿元的46%。到2009年底，全市只完成5个乡镇级集体资产改革。要将乡镇集体产权改革作为下一步集体产权改革的重点。再次，要将土地、林地等资源性集体资产全面纳入农村集体产权改革范围。 二是妥善处理征地补偿费。征地补偿费归村集体经济组织所有，区县和乡镇不得截留村征地补偿费，征地补偿费应主要用于被征地农民的生产生活安置与保障。对于存量集体资产如何处置的问题，首先应充分尊重村民的意见，进行民主决策，既可以公平分配部分集体资产，也可以将集体资产量化入股进行投资经营。
三是降低集体股比例。有的村集体股比例很高，远超过30%集体股的一般规定。应降低集体股比例，在条件成熟的地方也可尝试取消集体股设置。对集体股要强化账务公开和民主监督。
四是完善农民拥有集体资产股权权能。突破农民集体资产股权受到多方限制的局面，赋予农民对个人股权享有占有、使用、收益和处分的完整权能，农民股权可以转让、抵押、担保和继承。农民享有的集体资产股权不受“农转居”、“农转非”等影响，农民可以带着集体资产股权进入城市，成为市民。“农转居”、“农转非”后，农民享有的集体资产股权保持不变，作为股东，农民继续享有集体资产收益，不得因任何行政手段予以剥夺。这既可避免强制“农转非”和为获取集体资产股权而进行“非转农”等现象，同时，也为城乡结合部地区的农村与城市管理体制实现并轨打开方便之门。农民股权的转让只能通过个人自愿或市场机制予以实现，原村集体经济成员在同等条件下拥有优先购买权。
五是创新集体资产管理体制，强化政府监管。集体资产作为农民集体所有的重要财产，必须加强民主法治建设，坚持公开透明、民主管理，防止少数包办代替、内部人操作控制，确保农民的集体资产不被少数人控制、少数人利用、少数人受益。在集体资产监管上，可借鉴国有资产监督管理体制的经验，选择一个区县试点建立集体资产监督管理机构，探索加强对集体资产的监督管理经验。集体资产监督管理机构的职责在于维护集体和农民的集体资产权益，防止集体资产流失，实现集体资产保值增值。
三、充分利用区位优势，培育和发展优势特色产业
城乡结合部既具有“城”的优势，又具有“乡”的优势，还具有“城与乡”结合的优势。城乡结合部要充分利用和挖掘独特的区位优势，培育和发展符合自身条件与实际的优势特色产业，以产业带动就业，创造更多的就业机会。
一是将传统的“瓦片经济”改造升级为现代租赁业。对城乡结合部“瓦片经济”要正确看待，充分认识其增加村集体和农民收入、拓展农民就业渠道、带动服务业发展、为外来流动人口提供居住保障等方面的积极作用，同时也要正视其管理失序、环境脏乱差和安全隐患等问题。城乡结合部集聚了大量的流动人口，房屋出租需求巨大。对城乡结合部和城中村进行改造，不是消除房屋租赁业，而是提升房屋租赁业。要大力发展公共租赁房，将公共租赁房作为城乡结合部建设的重要内容纳入建设规划，进行统筹安排，取消户籍限制，将外来流动人口列为公租房保障的主要对象。鼓励村集体经济组织自主建设公租房，积极开展公共租赁房服务，公租房的收益归村集体和农民所有，保障农民公平分享房屋出租收入。
二是完善社区服务功能，大力发展社区服务业。凡是有人群集聚的地方，就有服务需求，有服务需求就有就业机会。城乡结合部是人口大量集聚生活的地区，有旺盛的服务需求。城乡结合部每一个社区，都应当规划建立超市、商店、幼儿园、学校、医疗诊所、体育场馆、图书室、环境卫生、治安岗亭、公共交通等公共服务机构和设施，形成功能完备的优良生活社区。传统的城中村改造在规划建设中忽视公共服务设施用地，既给当地居民带来巨大的生活不便，又抑制了社区服务业的正常发展。凡是涉及征地的，要严格执行落实“谁征地，谁转工，谁安置”的政策，同时加强就业培训，保障和促进“农转居”人员就业。
三是发展都市型现代农业社会化服务产业。城乡结合部在发展都市型现代农业社会化服务上具有一定的条件，特别是一些被征地村集体和农民，可以克服其文化技能不高等导致就业困难的劣势，发挥其熟悉农业农村的优势，利用征地补偿款或其他集体资产，组成从事农业社会化服务的专业合作社，为小农户对接大市场提供多种形式的生产经营服务。政府对农业社会化服务专业合作社给予以重点扶持，积极培育规范的农民专业合作社。城乡结合部地区还可以利用自身优势，发展物流业、民俗旅游业、生态服务业以及其他特色产业。
四、加快财政体制改革，实现基本公共服务均等化
公共财政体制是确保“发展成果惠及全体人民”的重要制度安排。北京作为特大城市，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，具有两个层面的政策含义：从全国来说，北京要支持全国农村的发展；从全市来说，则要支持郊区农村的发展。就全市来说，北京实行以城带乡、城市支持农村的重要方式，就是将基础设施和公共服务向农村延伸，推进城乡基本公共服务全覆盖和均等化；就全国来说，北京要实行以城带乡、城市支持农村，最直接的方式就是将来自全国各地的农民工等外来流动人口纳入首都基本公共服务保障体系之中。北京是典型的大城市、小农村，2000多万城市人口中只有200多万农业人口，完全有能力和责任加快实现城乡基本公共服务均等化。“十二五”时期，北京应当率先全面实现城乡基本公共服务均等化的目标任务。
一是将城乡结合部基本公共服务均等化作为城乡一体化的突破口和示范区。城乡结合部地区基础设施和公共服务的短缺和矛盾相当突出。实现城乡社会保障等基本公共服务均等化，构建城乡一体化的体制机制，比大拆大建式的拆村运动对社会的文明进步更具有长远的实质意义。北京在已经实现养老保险、义务兵优抚费、残疾人救助、丧葬补贴等全市城乡统一的基础上，加快实现城乡医疗保险、低保、住房保障等制度的一体化。要逐步将高中教育、学前教育等纳入免费教育范围，率先建立与首都经济发展相适应的普惠型社会福利制度，将首善之区建设成为幸福城市。
二是切实减轻集体经济组织承担公共产品供给压力。城乡结合部地区存在的一个突出问题是，由村集体承担的公共产品和服务压力过大，政府提供的公共产品和服务严重不足。城市结合部地区的市政基础设施、公共服务设施以及社会保障等应纳入政府公共财政保障范围。有条件的村集体经济组织在政府提供公共产品和服务的基础上，承担提供集体公共品和改善村民福利的责任。
三是将征地补偿与社会保障脱钩。随着城乡一体化的快速发展，北京城乡居民的社会保障已经或正在实现城乡全覆盖和制度统一。农民无论是否被征地，无论是否居住在城乡，都平等享有社会保障权。以征地补偿款抵扣农民社会保障的做法要予以改变。
四是全面解决历次征占土地造成失地农民社会保障缺失等遗留问题。从以工哺农、城市支持农村的新要求出发，适当减免农转居人员进入城镇社会养老保险体系所补缴的社会保险费用。在历次征占农民土地中，农转居、农转工、超转人员、自谋职业人员因社会保险费用补缴困难等因素未能真正纳入城镇社保体系的，可由政府从土地出让金中给予适当补助解决，确保所有失地农民人人享有公平的社会保障权益。探索和创新土地出让金要主要用于农业农村的有效途径和方式，并力解决被征地农村的基础设施和公共服务设施建设，改善基本公共服务。
五是提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重。在市场经济发达国家，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均在30%～50%，有的在60%以上。例如，2004年美国联邦政府用于社会保障和医疗卫生等公共服务支出占总支出的45%，各州和地方政府用于教育、卫生和社会保障支出比例高达70%。2009年北京市用于社会保障、就业和医疗卫生的支出占总支出的比重仅为14.2%，与发达国家的差距十分明显。要进一步优化财政支出结构，提高社会保障等基本公共服务支出占财政支出的比重，将全市用于社会保障、就业和医疗卫生的支出占总支出的比重提高到30%以上，建设真正的民生财政，真正的为人民谋福利的政府。
五、着力改革户籍制度，促进农民和外来人口市民化
户籍改革的目标是消除户籍歧视，实现身份平等，建立城乡统一的居住证制度，保障公民的居住和迁徙自由权。城乡结合部的户籍改革，既要赋予本市户籍农民的市民身份，又要赋予外来流动人口的市民身份，实现全体常住人口的“同城同权”，同享尊严。
一是取消传统的农业户籍与非农业户籍的划分，实行城乡统一的户口登记制度。首都的农民是北京的市民，在户口登记上一律登记为北京市居民。健康的城市化应当是土地城市化与人口城市协调发展的过程。与全国一样，北京的人口城市化远滞后于土地城市化。从1981年到2008年，北京的城市建成区面积由349平方公里增加到1310.9平方公里，增长375.6%；城市人口由466.4万人增加到1439.1万人，增长308.6%。人口城市化率滞后于土地城市化率67个百分点。从1980年到2009年，北京市常住人口由904.3万人增加到1755万人，而农业户籍人口只从375.28万人减少到273.9万人，30年中农业人口只减少了大约100万人，平均每年只有3万多农业人口转为非农业人口。2009年北京三次产业结构比为1.0：23.5：75.5，第一产业从业人员62.2万人，大约有210万农业户籍人口没有从事第一产业，但他们还是农业户籍人口，这是传统城乡二元户籍制约的结果。应按居住地进行户口登记，实行城乡统一的户口登记制度。
二是户籍改革既赋予农民享有与市民平等的社会保障等权利，又保障农民享有包括承包地、宅基地等在内的集体资产权益。农民的市民化不能以剥夺农民原享有的集体资产等财产权利为代价，同时应平等享有社会保障等市民待遇。因为现代国家的公民，无论从事何职业、无论生活在城市或农村，都平等享有国家提供的社会保障。不得强制实行“农转非”，也不得阻止实行“非转农”。“农转非”或“非转农”实质上是户籍改革的误区，其要害在于强化传统的城乡二元户籍制度，与城市一体化相悖离。户籍改革的关键是要将户口与社会福利脱钩，使之回归人口信息登记的功能。
三是实行专业农户登记制度。国家有关支农惠农政策与专业农户挂钩，与户籍脱钩。通过平等的户籍改革，实现农民只是一种职业而不再是一种受歧视的身份。人口统计口径不再区分农业户籍与非农业户籍，全体城乡居民均为北京市市民，市民只是在居住地域上分为城镇人口与农村人口，职业上可分为从事农业的人口以及从事其他各类职业的人口。
四是要重新认识和公平对待外来流动人口，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化。数百万农民工等外来流动人口，是北京人口的重要组成部分，已经和正在对北京的经济社会发展做出重要贡献。在对待农民工等外来流动人口问题上，传统的思维和做法是加强控制和治安管理。以农民工为主体的外来人口是城市的新移民和新市民，是首都可持续发展不可或缺的宝贵人力资源，应当赋予他们平等的市民身份，要将在北京有稳定就业和居住的外来流动人口逐步登记为北京市居民户口，使之平等享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本公共服务。
六、创新社会管理体制，推进城乡社会管理一体化
建立城乡结合部一体化的社会管理体制，重在以下几个方面的创新：
一是创新人口管理体制。将传统的以户籍为核心的管理体制改革为以居住地为基础的管理体制，实行人口属地化管理，打破城乡分治、人户分离的多元社会管理体制，建立新型的以居住地和身份证为基础、没有户籍身份限制的城乡一体化的现代社会管理体制，保障外来流动人口的基本权益。
二是整建制转居要保障村集体和农民的集体资产权益。在撤村转居前，应当对集体资产进行社区股份合作制改革，明确集体经济组织成员的资产份额，量化股份，固化股权，改制后的股东可以将股权进行转让、继承和赠与。完成社区股份合作制改革后，可撤销村委会设置，也可将村委会改组为农工商公司，总的要求是实行政企分开、政社分开，村委会原公共事务管理和自治职能并入居委会。
三是实行社区治理的民主化。与村委会的管理封闭性不同，改居后的社区体制，要建设成为更加体现开放、民主和自治功能的管理与服务体制。社区内的所有居民都有权利和责任共同参与社区公共事务。要积极鼓励社会组织参与社区公共事务的治理，促进社会建设，构建新型的社区公共治理结构。要全面推进网格化社会服务管理体系建设，完善城乡结合部地区的社区化管理体制与服务方式，更加突出公共服务，更加突出保障和改善民生，更加突出以维权促维稳，更加突出体制机制创新，逐步实现城乡社会管理与服务的一体化，使首善之区的全体居民，都能成为首都建设的主人，共同享有城市文明的荣耀。
