\"两型社会\"建设中的农村垃圾治理问题调查
——以长沙县果园镇农村环保合作社为例
王敏 许炜炜
[摘要] 果园镇农村环保合作社是全国第一家以农村生活垃圾分类处理为主的农民合作组织，探索出分户收集、分类处理、政府补贴、村民自治、合作社运营的垃圾处理模式。本文对该镇农村环保合作社的角色、功能、效果、运行的影响要素进行了调查和分析，提出了进一步完善的建议。
[关键词] 果园镇农村环保合作社；农村垃圾处理；运行的影响因素；对策
长沙县果园镇是长沙市首批“原生态建设乡镇”。为改善环境质量，实现垃圾的资源化、减量化和无害化处理，建设村容整洁的乡村，从2008年开始，果园镇开展集镇垃圾和农村垃圾处理试点工作。2009年6月3日龙文带领古楼新村43位村民在镇政府的支持下，成立了全国第一家以农村生活垃圾分类处理为主要工作的合作组织——农村环保合作社，探索出“分户收集、分类处理、政府补贴、村民自治、合作社运营”的垃圾处理模式，大大提高了农村垃圾处理的效率，受到了各级领导的高度肯定和社会各界的普遍关注。2009年10月，果园镇成功创建全国环境优美乡镇。2010年，又被评为长沙市环境卫生“十佳”乡镇。
“两型社会”建设要求统筹城乡发展，创新发展模式。成立农村环保合作社，让村民自觉参与环境保护，实行垃圾分类处理，降低垃圾处理成本，具有普遍意义和推广价值。
本次调查主要采用结构性访谈和问卷调查的方法。我们先后对果园镇合作社保洁员和负责人，果园镇村民，村委会主任，社区书记，果园镇政府负责此项工作的工作人员进行了深入的访谈，获得了大量第一手信息。在结构性访谈中，主要了解了以下问题：
1、农村环保合作社，保洁员，环保专干，村民，村民小组，镇政府各自扮演的角色及其角色的履行情况；
2、果园镇农村环保合作社垃圾处理模式的主要环节与流程；
3、果园镇农村环保合作社垃圾处理模式运行的经费来源和流向；
4、果园镇农村环保合作社成立前后的环境变化；
5、农村环保合作社的性质、运营方式及其发展出路；
6、此模式的推广情况。
同时我们根据经济发展水平和距离集镇的远近，选取了一个社区和三个行政村（即月形山社区、鼓楼新村、金江村、云泉村），向村民发放了100份问卷，回收有效问卷93份，了解村民的环保意识和环保知识以及对农村环保合作社的看法。通过比较果园镇农村环保合作社垃圾处理模式和其他地区垃圾处理模式的异同，找寻出果园镇农村环保合作社垃圾处理模式的主要特色和优势，需改进之处，可以推广的方面。
一、果园镇农村环保合作社的基本情况
长沙县果园镇农村环保合作社作为全国首家承担垃圾分类处理的民办农村合作组织，受县环保局业务指导和果园镇政府监督。合作社主要负责本辖区公共区域的环境卫生维护，对农户的垃圾进行分类和减量化、资源化和无害化处理。
1、农村环保合作社所涉各方的角色
保洁员。保洁员由村民提名，村委会根据被提名人员的具体情况来决定一位村级保洁员，有些村已经开始聘请组级保洁员。保洁员主要负责公共区域的清扫工作和村垃圾桶、垃圾池中垃圾的收集和再次分类，将可回收的垃圾送往废品公司出售，不可降解垃圾运往村垃圾屋等待清运，有害垃圾上交村回收处，村回收处上交总社封存。对区域类环境情况进行巡查，向农户宣传垃圾分类处理知识。
环保专干。环保专干主要由村干部兼任，每村有一名环保专干，负责本村垃圾处理事务的管理和协调工作，与村保洁员合作完成本村垃圾处理任务。
村民。村民投工投劳建设垃圾池，一般自备垃圾桶，集镇为合作社配备垃圾桶。村民与村委会签订环保公约，提高环保意识，对生活垃圾进行分类处置，村民按季或按年缴纳保洁费，保洁费标准为3-5元/月，配合保洁员工作和各类环境检查和评比。
村民小组。村民小组负责制定保洁费收取标准，村民小组选出联村组长负责各组环境整治工作，环保自治合作社管理成员的工资由各村制定，保洁员工资采取以组养组，通过收取的保洁费按月发放。把合作社账务纳入村级账务管理，对合作社给予一定补贴，村委会将垃圾分类处理工作纳入到对组的考核。
镇政府。由分管环保工作的副镇长具体负责管理本镇环境治理工作和环保合作社的运行，向县政府争取环保资金支持，对每村进行补助，用于垃圾回收分类处理，出资维持压缩站的运转，将垃圾分类处理纳入对村级的年度目标考核，分值占30%，组织考核检查，听取村级负责人汇报环保工作，加强环保宣传。2010年以来，在长沙县环保、城管等部门的指导下，果园镇投入90多万元建设了4500个垃圾池，在9个行政村分别设立了环保合作分社收购点，配备了9辆三轮摩托车挨家挨户收购垃圾，搭建村、镇收集网络，建立户垃圾收集池、村有垃圾回购点、镇有垃圾中转站、县有垃圾处理场的基础设施网络。
2、主要环节和流程：
该模式划分了各自的工作范围和流程：
农户将农村垃圾分为可堆肥有机垃圾、可回收垃圾和不可降解有害垃圾三类，将可堆肥有机垃圾倒入菜园、田园就地减量堆沤，将可回收垃圾和不可降解有害垃圾分类分区倒入垃圾池或通过环保合作社保洁员上门按政府指导价收购，确保了农村垃圾分类减量化、资源化、无害化处理；
环保合作社的保洁员，负责督促农户将可堆肥垃圾定期分散填埋，维护村庄、道路的公共环境卫生，向农户收购有害、不可降解垃圾并进行二次分类，将可利用垃圾送至废品公司，有害、不可降解垃圾集中送至镇压缩中转站，然后统一运送到固体废弃物填埋场集中填埋；
镇政府负责出资对每家每户建立独立的垃圾池，由村民出力建设，并在一定的范围内设立垃圾回收站，对于回收的垃圾政府采取保价政策以保证一定的资金收入；
由村干部兼任的环保专干负责政策实施与监督以及矛盾协调工作；由村民小组负责制定保洁费收取标准，村选出联村组长负责各组环境整治工作。
农村垃圾处理按照户分类、村回购、镇中转、县处理的模式，以合作社的常年运行推进农村垃圾分类处理。
3、农民环保合作社取得的效益
果园镇采取合作社运行的垃圾分类处理模式取得了明显的经济，社会和环境效益。
一是大大节约了垃圾处理的费用。果园镇每年产生7000余吨垃圾，如果采取传统的收集填埋方法，每年需投入200多万元。实行垃圾分类处理以后， 60%的生活垃圾被农户堆沤肥田，30%的垃圾经过农户初次分类和合作社再次分类，通过垃圾出售，不仅村民和合作社获得了经济收入，而且减少了运往县城进行填埋的垃圾量，最后只有10%左右的有害垃圾和不可降解垃圾送往垃圾填埋场进行填埋处理，大大减少了运行成本，节约了土地，极大地延长了垃圾填埋场的使用寿命，取得了可喜的经济效益。据长沙县委宣传部副部长陈卫球介绍，如果照搬城市的垃圾处理模式，长沙县每年需投资３０００万元用于垃圾分类、运输，地方财政难以承受。而通过环保合作社形式，收集和处理农村固体废弃物等，所需资金仅为政府投入的１／10左右，而且环保效果好，农民也满意。
二是产生了较好的社会效益。通过环保合作社，发挥村民主动参与垃圾治理的积极性，提高了村民的主人翁意识和环保意识，有利于树立农村新风尚；政府对合作社的支持，村民对合作社的配合，有些乡镇、村组干部同时兼任合作社环保专员和管理人员，有利于和谐干群关系，村民关系。
三是环境状况明显好转。垃圾池的修建，保洁员的聘请，各种评比活动的开展，乡规民约的签订，村民环保意识的提高，垃圾随便丢放的现象减少了，有害垃圾得到了回收，公共区域的卫生，农户家里的卫生状况明显好转，环境效益凸显。83.3%的受访村民认为“果园镇垃圾分类处理模式推行后，环境有所好转”； 89%的受访政府人员和合作社工作人员认为果园镇环境在推行此垃圾处理模式后，有很大的改善。70%的受访村民对保洁员的工作表示满意。
四是果园镇垃圾处理模式显现的良好效果引起多方关注，不仅媒体大量报道，而且得到政府的肯定和推广。上海市、北京市一些地区专门派人来参观学习，国家发改委体改司和国家环保部生态司的领导先后到该镇视察古楼村环保合作社，对该镇摸索出的垃圾分类处理模式给予高度评价。长沙县的春华镇、青山铺镇、北山镇和开慧镇已经开始运行此模式，长沙县将于近几年内将此模式覆盖所有乡镇。截至2011年6月，全长沙市共计36个乡镇已基本完成覆盖全乡镇的农村垃圾处理体系建设，41个乡镇正在建设中，建成垃圾收集站200个，各类垃圾收集池6.5万个。
二、果园镇农村环保合作社垃圾处理模式运行的成功因素与障碍
1、果园镇农村环保合作社垃圾处理模式成功的因素
农村环保合作社成立至今，果园镇的垃圾处理状况得到了较大的改善。这一模式取得成功的因素主要有： 第一，环境问题的日益突出引起人们高度关注。不管是从全球范围来看，还是从目前我国“两型”社会建设与可持续发展的要求来看，环境问题已成为一个日益紧迫并急需解决的问题，果园镇农村环保合作社的成立可以说顺应了这一趋势。
第二，果园镇政府的扶持。在合作社成立之初，镇政府前期资金的扶持，帮助建垃圾池，对于合作社的成立起到了重大作用。合作社成立之后，政府也起到积极的作用，比如对环保知识的宣传，在村民中间产生了一定的影响；另外合作社成立后，政府对其进行一定监督，促进了环保合作社的健康运行。
第三，商业化的运作模式。果园镇农村环保合作社垃圾处理模式，虽服务于公益事业，盈利并不是其追求，但向村民收取保洁费获得一定利润是其能够发展下去的直接动力。
第四，政府的补贴政策。政府采用间接补贴的方式，以固定的价格向环保合作社收购垃圾，以保证合作社的利润，这样既能促使环保合作社工作人员切实履行工作职责，也能为合作社的正常运作提供稳定的资金来源，同时也能降低与其他废品收购站的竞争。而对于村民而言，他们也会积极主动将可回收的垃圾进行分类以获取收入。
第五，基层精英龙文等人的支持。在调查中，我们了解到，环保合作社就是在以龙文为首的几个人的倡议下成立的。在合作社成立前后，他们都做了大量的工作。合作社运行到今天，所取得的一些成就，在全国范围内所产生的重大影响，都和龙文等人的努力分不开。
第六，全国首家的示范效应。果园镇农村环保合作社在全国范围内是首家，在全国范围内引起了较大的反响，吸引了大量的乡镇、社区等前来考察学习。该模式已成为“两型社会”建设的标志性成果，得到了上级政府的充分重视和支持，促使这一模式更加合理地发展下去。
2、制约果园镇农村环保合作社垃圾处理模式运行的因素 虽然果园镇垃圾处理模式取得了良好的效果，农村的环境有了明显的改善。但是深入调查，我们发现有些因素对这一模式的可持续发展起到了制约作用：
第一、经费短缺。果园镇有9个行政村，两个社区，每个村一千多名住户，镇政府出资帮助住户建立垃圾池，一次性出资350万，政府补贴的标准是每户200——240元。之后每年补贴1.5万/每村，镇政府财政开支较大。在访谈的村干部中，45%的认为制约果园镇垃圾处理模式运行的主要障碍是政府经费投入不够，投入不持续不稳定。村级环保自治合作社收取的保洁费加上政府的补助，每村可支配的环保资金也只有4万左右，而保洁员，环保专干的工资和奖金，收购村民垃圾的费用，运输垃圾的费用，购置清洁工具的费用等，往往超过4万元，加上镇政府要求村委会给予环保合作社一定补贴，村委会经费压力大，而且由于镇政府的补贴不一定能够持续和稳定的进行下去，经费难以有保证。村级保洁员的基本工资比较低，回收垃圾出售获得的收益不多，导致积极性降低，特别是组级保洁员，由于以组养组，如果组未能收取保洁费用，又没有集体性收入，组级保洁员的工资就无法发放。
第二、村民的环保意识有待提高。垃圾实行“户分类”，村民处在垃圾处理诸多环节的第一个环节，直接影响到垃圾处理的效率和效果。在我们的调查中，发现只有41%的人真正做到了垃圾分类。大多数村民还是采取和以前一样的方法，将家中所有的垃圾都倒入垃圾池，可回收的和不可回收的直接混在一起，直接加重了保洁员的工作负担。当保洁员工作量过大时，自然不会再将垃圾进行分类处理，而是直接送往环保合作社，必然加重了环保合作社的工作量。而村环保合作社一般只有3个工作人员， 3个工作人员要处理这些未分类的垃圾，工作量可想而知。关于垃圾分类的知识，75%的受访村民在选出所列项中哪些是可回收垃圾时都选错了。大多数村民采取的方法是将垃圾放在垃圾池中焚烧。有些村民仍然有随手乱扔垃圾的情况，在我们采访的一位村民家中，她就和我们这样说：“丢习惯了，顺手一丢，懒得去找垃圾池，而且农村又不比城市，丢些垃圾也没有关系。”离果园镇镇约五公里的金田新村，一半以上村民家中的垃圾池处于闲置状态，有些家庭甚至堆放一些水泥、沙浆等建筑材料。受访的村干部中，34%的认为最大的环境治理障碍是村民环保意识不强，41%的受访村民认为个人自觉和提高环保意识很关键， 32%的受访保洁员认为村民不配合他们的工作。
第三、环保合作社的工作压力大。我们采访的保洁员60%认为自身的工作量太大。负责月形山社区的保洁员罗先生说：“每天要负责清扫三次，但他们丢得比我们扫得快，所以做起来就觉得比较辛苦。”当我们问及为什么不多请一些保洁员负责每天的清扫工作室，环保合作社的负责人解释环保合作社的盈利不够，无法雇佣更多的保洁员。因为环保合作社的主要收入来自政府的直接补贴和合作社卖掉所回收的垃圾取得的经费。
第四、缺乏环境维护和监督的能力。保洁员虽然经常清理，但还是有村民在公共区域乱丢垃圾，而保洁员只能进行宣传说服，虽然成立了环保义务宣传队伍，但是没有权威性，没有任何强制力，缺少类似城市城管的环保监督执法队伍，而村民的陋习一时难以改变。
结论
果园镇农村环保合作社探索出的“分户收集、分类处理、政府补贴、村民自治、合作社运营”的垃圾处理模式取得了很大成效，但要使农村环保合作社正常运行下去并得到大力推广，更好地推进“两型社会”建设和城乡一体化进程，还需从三个方面来完善：
1、扩大农村环保合作社的资金来源
对果园镇农村环保合作社而言，资金问题是一直以来制约其正常运行的瓶颈。要突破这一瓶颈，一是要按循环经济要求，将传统的“资源——产品——污染物”单项流动的线性经济模式转变为“资源——产品——再生资源”的反馈式流程的循环经济模式；二是要争取获得果园镇的乡镇企业的资金支持，甚至让那些企业参与其中，实行股份制，保证合作社能够更好地运作下去；三是政府部门应该按照“两型社会”建设的要求加大环保投入，继续补贴和扶持农村环保合作社的发展；四是环保合作社可以走向市场化，成为保洁公司。
2、提高村民的环保意识
村民环保意识低是导致农村垃圾处理困难的重要因素。村民环保意识的提高有利于其主动参与环保工作，否则农村环保工作要么被村民视为纯粹的“政绩工程”而得不到支持，要么成为农村环保合作社独自承担的工作而得不到配合，工作量大大增加而无法持久运行。村民的环保意识的提高并非一朝一夕的事情。要实现农村污染物自主合作治理，必须提高村民个人素质，得到他们的全力支持。
3、加强环境监督效能
为了保证环境监督措施的有效执行，就必须从两个方面加以努力。一是要完善相关的村规民约。村规民约具有一定的约束性，其存在就是为了规范行为并对违反该行为规则的行为予以惩罚。没有村规民约的规范，就不能很好地规范村民乱扔垃圾、不将垃圾进行分类处理等行为。出台相应的村规民约，既能规范村民的行为，也能填补约束的空白。二是要实行合理的奖惩制度。合理的奖惩制度有利于调动村民的积极性，使他们自觉遵守爱护环境的条约。比如对于实行得较好的村民实行适当的奖励，实行不好的村民可以通过一些惩罚性的措施促使其改正，将会取得更好的效果。
