浅析“以租代征”现象中的职务犯罪行为
随着经济和社会事业的迅猛发展和改革开放的不断深入,资源稀缺性进一步加剧，土地资源不断增值，国土资源管理变成社会关注的热点,国土资源领域的职务犯罪也呈现出上升的态势，成为发生大案要案的重要领域。十七届中央纪委三次全会把土地管理和矿产开发领域同工程建设、房地产开发、金融及司法领域一起，作为规范权力运行、健全市场机制、强化监督惩处、从源头上防治腐败的重点领域,被检察、纪检部门列为职务犯罪的高发、多发、易发的领域，成为社会关注的热点。
所谓“以租代征”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是基层政府绕过土地审批程序，使本级政府或用地单位直接与农民或村集体进行私下土地交易，规避土地收益税费政策的调控，规避法定的农用地转用和土地征收审批，在直接进入非农业建设用地的同时，逃避了土地计划调控，逃避了缴纳有关税费、逃避了履行耕地占补平衡法定义务，在规划计划之外扩大建设用地规模的行为。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前，国家严把土地供应“闸门”，而“以租代征”却在各地竞相“上演”，严重违反了土地法律法规，损害了国家的长远利益，已成为近年来凸现的一种普遍的土地违法新形式。因此，分析“以租代
1 征”现象中的职务犯罪行为，并提出相应的预防对策具有重大的法律意义和现实意义。
近两年，中央政府对土地严加调控，国务院办公厅2006年下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，提出建立严密的土地督察体制，向地方派驻9个国家土地督察局，派出类似于土地钦差大臣的土地督察员，加强土地监管，落实最严格的土地管理制度。这是2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》决定实行最严格的土地管理制度的组织保证。这一组织架构辅之以卫星勘察等高科技手段，相当于在土地使用上建立了一张从天空到地面的立体交叉网络，成效颇彰。据国家相关部门提供的数据，从2000年到2006年，全国因土地违法违规受到党纪政纪处分的有8698人，另有1221人被追究了刑事责任。仅2006年一年，因土地违法违规受到党纪政纪处分的就有3094人，其中501人被追究了刑事责任，并有两名省级干部因土地违法行为受到处理。“以租代征”的数据也说明了这一点，从已经统计出来的70个城市看，这些城市新增建设用地中，属于“以租代征”的宗数就占了9%，面积占9.6%。其中最突出的城市，110万亩乡镇企业用地中，属于“以租代征”的就有73万亩，占到了建设用地总面积的67.4%。对集体土地 “以租代征”的行为败坏了作风、滋生了腐败，引发基层政府与农民的矛盾，不利于农村的经济发展和社会稳定。集体土地“以租代征”的标的是广大农民赖以生存的土地，进行土地“以
2 租代征”者常常不考虑农民的利益，征地过多,给农民的安臵和补偿不合理，这就给他们的就业、养老等造成威胁，影响农民的生计。而且，地方政府成为征地得益的主体,为了利益最大化,驱使其只为当前利益、本届政绩算计,不顾全局和未来，在“以租代征”土地中出现欺上瞒下的坏作风。一些国家工作人员和基层村干部还利用土地“以租代征”谋取私利，助长了各类职务犯罪行为的发生，容易引起不满情绪，产生矛盾，引发群体性事件，进而影响农村社会的安定团结和经济发展。
目前“以租代征”主要有以下六种表现形式：一是用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地;二是基层政府直接租赁农村集体土地;三是基层政府转租农村集体土地;四是基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为;五是村民自行出租自己的承包地;六是村委会租用农户的承包地搞非农业建设。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”虽然有法律的明确规定，但“以租代征”现象还是屡屡发生，愈演愈烈,这究竟是为什么呢？究其原因不外乎有以下几点：
1、首先是地方政府有关部门管理不力，打击力度不够，有的国家工作人员甚至默许和纵容集体土地“以租代征”行为的
3 进行。地方政府部门的有关国家工作人员在对征用、使用集体土地的申请进行审查批准时，把关不严，未能严格依法办事，发现有土地“以租代征”的非法交易行为往往不能及时处理，处理起来亦大事化小，小事化了，并且对一些大宗项目采取“下不为例”的态度，不能有效发挥惩戒和遏制的作用，一定程度上助长了集体土地“以租代征”之风的盛行。这些地方政府的国家工作人员不是从节约用地上寻找建设用地的出路，而是默许“以租代征”行为发生，甚至将“以租代征”看作是解决当地用地矛盾、发展经济的一种有效方式和重要途径。对用地企业来说，“以租代征”可以绕过农用地转用计划指标限制，不办理用地审批手续，快捷便利地取得建设项目用地。而对此本负有监管职责的地方政府有关国家工作人员却玩忽职守，疏于监管。
2、有的基层政府为了局部利益或者个别领导为了表现自己的政绩，纷纷把招商引资作为发展地方经济的主要途径，采取全民招商、盲目上马建设项目。为了完成年度经济指标和税收指标，有钱上项目，没有钱也要上项目，极力让一些不该上马的项目上马。“以租代征”可以暂时降低招商成本和建设门槛，由于地区竞争优势不强，为吸引客商，各地竞相承诺低地价，甚至零地价，而政府财力有限，在明知上级部门不会批准征用集体土地的情况下，于是便采取“以租代征”的形式用地，最后通过对集体土地“以租代征”的方式来“曲线救国”，达到让
4 项目上马的目的。这是一种明显的纵容行为，结果一旦遇到经济环境大气候的影响，项目下马，资金难以抽回，土地荒废无法再用时，给地方利益更给国家利益造成严重损失，这样的实例在审判实践中常常可见。
3、农用地转用计划供需矛盾突出也是造成“以租代征”的原因之一。国家控制用地总量，上级下达的征地和农用地转用计划指标紧缺 ，各地新上项目陡增，用地需求旺盛， 一些按法律规定无法报批的项目，为了突破建设用地指标和土地利用总体规划的瓶颈，规避国家建设用地审批程序，于是另辟蹊径，采取了“以租代征”的用地方式。
4、农用地转用报批周期较长，在一定程度上导致了“以租代征”。需要部级审批的一般要一年多时间，省级审批的也要八九个月时间，有些建设项目无法等待，所以就采取“以租代征”突击使用、边报边用的办法。
5、部分农民群众从眼前利益出发，愿意接受“以租代征”用地方式。“以租代征”的租金一般比农民正常种地的收入要高，且不需劳作和付出经济成本。加之租金年年有，还可以根据行情隔几年涨一次租金，大都乐于接受。农民对该现象不但不抵触，有的甚至主动要求企业老板租用自己的承包地。虽然有的农民也举报村集体出租土地，但大多是互相攀比，嫌租金给的少，怀疑村干部中饱私囊或者是租金未分配前被村干部私 5 自挪用。国家土地督察北京局一项对农民的问卷调查发现，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地，这是个值得高度重视和研究的信号。受利益驱动，农民尽管知道“以租代征”违法，但还是愿意冒风险违法出租土地。由于现行的法律制度不完善，查处“以租代征”违法行为难度很大。由于案件查处不到位，不但起不到震慑和警示作用，反而成了违法者大胆效仿的样板。
“以租代征”违法违规用地严重违反了土地管理法律法规，严重威胁社会的长治久安和经济可持续发展。《土地管理法》第七十八条明文规定：“无权批准征收、使用土地的单位和个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任 „„ ”第七十九条还规定：“侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚构不成犯罪的，依法给予行政处分。” 早在2005年8月，国土资源部就下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，非常明确地指出，“严禁“以租代征”，擅自将农用地转为建设用地，依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。”；2006年5月，国土资源部发出的
6 《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》中，对“以租代征”违法用地、闲臵土地和别墅用地进行清理；2006年6月，国土资源部办公厅发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，再次明确：“未依法进行农用地转用审批，国家机关工作人员批准‘以租代征’的，按非法批地从重处理；单位和个人擅自‘以租代征’的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。”同年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》即国务院31号文件规定：“未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过‘以租代征’等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过‘以租代征’等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。”可以这么说，现行法律、政策自始至终对“以租代征”没有松口。
从以上的分析可以看出，要遏制“以租代征”现象的进一步蔓延和扩大，关键是要坚决查处有关国家工作人员在土地管理工作中的玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务犯罪行为。玩忽职守是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。滥用职权是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭毁损的行为。徇私舞弊是指土地管理人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假、欺
7 上瞒下，掩盖事实真相等非法批地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。因此，我国刑法对上述违法行为规定了严格的法律责任：当土地管理部门的工作人员在土地管理工作中玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，要依照《刑法》第397条追究刑事责任；土地管理部门的工作人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的土地违法案件不移送，构成犯罪的，依照《刑法》第402条追究刑事责任；对非法批准征用、占用土地或者非法低价出让国有土地使用权，构成犯罪的，依照《刑法》第410条追究刑事责任。
要根本解决“以租代征”问题，笔者认为应该从以下几个方面加强工作：
1、立即采取有力措施，坚决阻止新的“以租代征”违法行为，按照国务院的要求从严查处新发生的“以租代征”行为。对纠正不力的，冻结农用地转用报批。要依法落实政府、土地管理部门、土地所有者和使用者的责任，实行政府对耕地守土有责制,防止政府违法。
2、国土资源部门会同纪检、检察机关等相关部门，积极组织联合专项执法。对已经发生的“以租代征”行为依法纠正，对典型的大要案件依法严肃查处，并追究有关责任人员的刑事
8 责任。在总结经验的基础上，探索长效管理机制，形成一整套管理制度，并确保执行到位，杜绝国家工作人员在土地管理工作中的职务犯罪行为。
3、对违法用地，特别是违反土地利用总体规划，以“以租代征”方式非法占用基本农田的，组织力量坚决拆除建筑物，震慑严重违法用地行为。
4、对部分符合规划，条件成熟，属于边报边用的违法占地项目，在依法处罚及纠正“以租代征”问题的基础上，给予补办征地及农用地转用手续。
5、各级政府要抓紧筹措资金，切实纠正违法违规行为，完善相关手续，并做好失地群众补偿安臵及思想工作，防止越级上访及群访事件发生。
总之，“以租代征” 这一土地违法行为，要想根除，一是必须坚持 “治标与治本相结合”的原则。治标就是遏制土地违法违规上升的态势，保证国家土地法律法规的执行，保证国家土地调控政策的实施；治本就是通过对土地违法违规行为的系统分析，分析深层次的原因，找出规律性的东西，制定相应的政策措施。 二是必须坚持“到事与到人”的原则。该查处的事坚决查处事，该查处人的坚决查处人，让违法者付出沉重的代价，让违法行为得到根本的纠正，继续保持高压态势，起到查处一起、震慑一方的作用。确保查处整改到位、依法处理到位、规范管理到位。 作者：光泽县检察院 林崇安
