国土资源部关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知
国土资发[2005]166号文
2005-11-7
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局)，计划单列市国土资源行政主管部门，解放军土地管理局、新疆生产建设兵团国土资源局，部有关直属单位，部机关有关司局：
近两年来，按照国务院的统一部署，各地深入开展以清理整顿各类开发区、园区为重点的土地市场治理整顿，有效地遏止了一些地方乱征滥占农民集体土地的势头。但一些地方政府和部门规避法定的农用地转用和土地征收审批及缴纳有关税费，\"以租代征\"，即通过租用农民集体土地进行非农业建没，擅自扩大建设用地规模，不落实耕地占补平衡法定义务，干扰了建设用地管理秩序，影响了国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。为从严从紧控制建设用地总量，坚决制止\"以租代征\"违法违规用地行为，现就有关问题通知如下：
一、严禁\"以租代征\"擅自将农用地转为建设用地
根据《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使农民集体所有的土地使用权依法发生转移的外，地方政府、有关部门及单位和个人不得通过受让、租用等方式违法占用农民集体土地用于各类非农业建设。根据有关法律和国务院有关文件精神，国家允许单位和个人以租用、承包等方式使用农民集体土地用于农林开发或参与农民集体所有的\"四荒地\"治理开发，禁止以征收方式取得农民集体土地进行\"果园\"、\"庄园\"等农林开发。
各类开发建设活动需要占用农民集体农用地的，都必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划；用于非农业建设的，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续。用于农林开发的农民集体土地不得擅自改变土地用途，将农用地转为非农业建设用地。
二、依法严肃查处\"以租代征\"违法违规用地行为
对擅自通过出让、转让或者出租等方式将农民集体土地用于非农业建设的单位和个人， 应依据《土地管理法》第七十六条、第八十一条的规定追究法律责任；非法批准\"以租代征\"用地项目的国家机关工作人员，依照《土地管理法》第七十八条、《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》追究法律责任。涉及违法占用基本农田和耕地的，应依法从重处罚；涉嫌犯罪的，应移送司法机关追究刑事责任。
依法对\"以租代征\"违法违规用地行为处理后，确需补办用地手续的建设项目，必须附具对违法违规案件和有关责任人的处理意见及落实情况，征地补偿费用、耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。有关地方要做好群众工作，依法保护农民集体和农户的合法权益，维护社会稳定。
三、进一步规范有关改革试点工作
当前，我部和一些省(区、市)正在进行农民集体建设用地流转试点和征地制度改革试点。根据部和省的统一部署和要求，两项试点只限定在试点地区；试点地区必须根据批复的试点方案内容开展试点工作。以转让、出租、作价入股等方式进行农民集体建设用地流转试点的，必须是已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；必须符合土地利用总体规划及城市（村庄和集镇）规划；必须按规定经农村集体经济组织和农民的同意；必须按规定签订流转合同，报县级以上国土资源部门批准后，办理土地变更登记手续。
有关改革试点工作要积极探索、勇于创新，同时要把握方向、循序渐进。试点中出现的机关报经验、新情况、新问题要及时报部，以便不断总结经验，完善有关法规和政策。
上述要求请各省、自治区、直辖市认真贯彻执行，并将有关工作开展情况及时报部。部将结合有关工作进行检查。（福建省国土厅 徐斌供稿）
析“以租代征”违法违规用地现象及其危害
山东土地学会 石凤友
一、“以租代征”及其表现
所谓“以租代征”指的是一些地方政府部门通过租用农民集体土地进行非农业建设，违反土地利用总体规划和土地利用年度计划擅自扩大建设用地规模，规避农用地转用和土地征收审批手续，不落实耕地占补平衡法定义务，脱逃有关税费违法违规用地的行为。
“以租代征”现象自1999年1月1日新《土地管理法》实施以来，就在不少地方开始滋生，后来在清理整顿土地市场秩序的过程中又进一步蔓延升级。为了纠正和遏制这种违法现象，国土资源部于2005年8月22日以国土资发（2005）166号文下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》。通知要求：
一、严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地；
二、依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为；
三、进一步规范有关改革试点工作，核心是农民集体建设用地流转试点和征地制度改革试点。文件下发后，各级国土资源部门积极主动落实通知要求，但由于垂直管理的体制并未完全理顺，该项工作受到不少地方政府的干预，“以租代征”的现象没有从根本上得到遏制，仍然有不少地方政府我行我素，顶风而上。纠正“以租代征”违法用地任务十分艰巨，道路之坎坷难以预料。 “以租代征”首先表现在道路建设项目用地上。笔者在山东省会周边县市区调查发观，除高速公路、电气化铁路外，不管国道、省道，还是县乡道路均走“以租代征”的路子。有的县市区每年上级下达的建设用地指标不足1000亩，但实际每年道路占用耕地2000～3000亩，其中80%是基本农田。其次表现在公共基础设施用地项目上，公园、绿地、广场均采取“以租代征”。更有甚者，有的无偿占用农民集体土地，连“租”也不办了。再次表现在招商引资项目用地上。招商引资原本是本好经，可由于客商的挑剔，当地政府对占地的位置、规模是否符合规划是否有建设用地指标就不管不顾了，为迎合客商的无理要求强行“以租代征”。最后是学校园区建设和拆迁安置项目用地上，“以租代征”也非常严重。有的建设项目本应征收为国有用地，但仍以集体建设用地名义骗取批准乱占乱用。
二、“以租代征”的危害性
“以租代征”可以规避土地审批复杂的程序，加快项目进展的速度，又可以脱逃法定的税费，如耕地开垦费、耕地占用税、土地管理费等，更可以免除占用耕地而必须履行的占补平衡义务。对农民集体来讲，“以租代征”比起土地一次性被征收来说，可以得到长期稳定和租金回报，可谓细水长流，看起来农民并不吃亏。因此，有些地方的领导称为“双赢”。实际上，“以租代征”在理论上是无法立足的，在实践上是极其有害的。
首先，“以租代征”是严重违法的，既违反了《土地管理法》也违反了《合同法》和《农村土地承包法》的有关规定。违法签订的租赁合同是不具有法律效力的，一旦发生纠纷，任何一方都不受法律保护。
其次，随着粮食价格逐年上扬，随着取消农业税、种粮直补政策的兑现，农民的种粮积极性逐渐高涨。一旦农民毁约，政府怎样应对？招商引资的企业一旦破产当地财政能否负担得起巨额租金？政府无力支付租金后社会矛盾必将激化，经济发展与稳定大局何以平衡？
再次， “以租代征”违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划，子吃卯粮，践踏法制，必将严重威胁到国家的粮食安全和社会稳定。 “以租代征”由于不需经上级政府批准，这样实际上早已成为建设用地的耕地，在账面上依然是耕地，导致中央无从准确掌握耕地保有量、新增建设用地规模等的土地信息，从而给决策者以错误的信息 。“以租代征”，撕开了土地用途管制的口子，突破了中央宏观调控的土地闸门，投资增长过快的势头就有可能迅速反弹，那将意味着要花费更多的时间，付出更大的成本。
三、“以租代征”的治理
为此，应争取治本之策，从源头上遏制这种违法用地现象。要坚决以科学的发展观统领一切工作，旗帜鲜明地纠正某些地方领导干部错误的政绩观，对顶风而上我行我素者，依照党纪国法严惩不怠。各级国土资源部门应依法履行职责，严把审批关，加大执法监察力度，坚决查处违法违规用地行为，依法建议追究有关责任人的法律责任，营造依法用地违法必查的良好社会风尚。
