进一步加强和改进政法系统党的基层组织建设问题研究
摘要：基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是国家机关中领导核心和中坚力量。而政法系统依法行使职权是保证社会公平正义实现的唯一途径。加强和改进政法系统基层党组织建设是确保政法系统队伍纯洁，司法公正廉洁的重要途径，对凝聚和加强政法系统各部门工作能力和战斗力具有重要意义。本文对进一步加强和改进政法系统党的基层组织建设进行探讨，助推平安重庆建设和社会主义法治国家建设。
关键词：政法系统 基层党组织 建设
在推行民主和法治的历史进程中，政法各部门和政法系统党组织承担着中流砥柱的作用。政法各部门依法行使的司法审判权、司法监督权、执行权、司法行政权不仅是国家权力中至关重要的组成部分，而且关系到社会公平正义能否实现。公平正义是现代法治国家的重要标志，也是一个国家制度是否完备合理的衡量标准。在推动政法各部门公正廉洁执法、效率优先、司法为民的过程中，作为基层政法部门中最精英和核心的组成部分——党组或党委起着决定性的作用。加强和改进新形势下政法系统基层党组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员干警的先锋模范作用，是实现民主法治，保证政法部门依法行使职权的根本途径。
一、加强和改进政法系统党的基层组织建设的法律依据及必要性
①党是我国一切事业的领导核心。党在我国的领导地位是历史形成的，是中国人民长期选择的结果，党的领导地位体现在任何国家机构之中，政法系统作为国家机构的重要组成部门，应该自觉接受党的领导、指导、监督，并按照法律和党的政策行使职权。《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国是社会主义国家，中国共产党是执政党”。这些关于党的领导地位和执政地位的规定，是对这一客观事实的法律认可和法律记载，也是加强和改进政法系统党组织建设合法性和必要性基础的重要法律体现。党组织对政法部门发挥领导、指导、监督以及对政法部门行使重大决策决定权是党按照法律规定依法行使职权的具体体现。
党的十六大报告和十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出加强党的执政能力建设，并将加强基层党组织建设作为执政能力建设的重要组成部分。《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，担负着直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，把党的路线方针政策落实到基层的重要责任”。这是对党的基层组织及其地位、作用的高度概括，是我们党长期斗争实践经验的科学总结。政法系统基层党组织是我党基层组织的重要组成部分，不断对其加强和改进既是我党的既定方针，又是促进政法系统依法行政，建设社会主义法治国家的需要。
二、政法系统基层党组织的运行情况概述
（一）政法系统基层党组织的构成及运作情况
在我国，政法系统包括法院、检察院、政府部门中的司法局
2 和公安局以及党组织中的政法委员会，是对所有涉及政法工作职权职能的国家机构和党的组织的统称，是一个宽泛的概念。从国家制度的角度来讲，政法系统是由国家机构和党的组织组合而成，这是我国在党的领导下形成的独有的政治体制。从机构组成和隶属关系层面上，根据宪法规定，法院和检察院是“一府两院”式国家体制的组成部门，依法享有独立的审判权和监督权，不受任何组织和个人的干涉。但同时他们要受到党的领导，在这些国家机构中，分别设立了党组或党委。而政法委员会是党组织领导和管理政法各部门党组织的实体部门，主要任务是指导、协调、监督、检查公安、检察、法院、司法、国家安全等部门开展工作，维护社会稳定，是党在政法各部门中发挥作用的具体体现。我国关于政法系统的分类和设臵在世界上是独一无二的，是建设中国特色社会主义法治国家的重要力量。以重庆市某区为例，政法系统包括公、检、法、司四部门和政法委员会，形成一个既能够从国家机构层次互相监督，又能从党的领导层次监督、指导、协调的政法系统组织体系。为加强组织建设，于2001年专门成立了政法系统党委，由政法委员会副书记兼任政法系统党委书记，设专职副书记1人，党委委员由公、检、法、司“一把手”兼任，下设党委办公室于政法委，明确专（兼）职党务干部1人，负责党委日常事务工作。政法系统下设公安党委、法院、检察院、司法局3个总支，共计分为20个支部、30个党小组。形成一套组织完善，机构健全的基层政法系统党组织体系。
（二）政法系统党的基层组织在运行中存在的问题及成因 1.政法机构中尤其是司法部门偏重业务，忽略了党组织建设
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②在“依法治国”的治国方略下，司法部门具体业务的专业性要求更加严格，一些地区片面强调业务水平和工作效率，忽略了党组织建设工作。比如，在人员选拔上，对专业及学历资格进行了较严格的限制。《法官法》中对法官的资格要求“具有高等法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满二年的或者获得法律专业学士学位，工作满一年的”的基本要求。在实际操作中，选拔后备法官的基本条件是必须通过国家司法考试，取得律师资格。这些条件的限制要求选拔的人员要有专业的工作技能，而对政治素质、党性觉悟的审查则流于形式。一些年轻干警盲目崇拜美国式的司法独立，对党的领导层面上认识出现偏差，认为加强党的领导不利于司法独立和法治的实现，甚至出现应当削弱党在司法机构中的领导作用、法官退出任何政党组织，以维持法官中立性的思潮。这直接导致了一些年轻干警和业务骨干不过问政治，不愿入党，不愿接受党组织的教育培养，呈现出党员结构不合理的现状。同时由于业务繁重，一些政法部门的基层党组织建设工作力量薄弱，过多的注重提高业务水平，忽略了党建工作，在党员较多的总支也未设臵专职党务干部，且兼职干部工作任务繁重，主要精力都放在业务上，抓党务工作仅属于附带任务，从而呈现抓而不紧、管之乏力的现象。
2.对党的基层组织与政法机构相互运作关系认识不足，导致二者不能有效融合。
相对与政法系统党组织疲软的现象，另一个极端便是党组织过于强势，使政法机构完全沦为党组织的“部门”。出现基层政法系统党组织干涉政法机构行使国家权力的现象。使政法机构行使
4 职权不是依据现有法律的规定，而是根据党的政策。在遵循“围绕中心，服务大局”的指导思想下，不自觉的把党组织的主张和政策变成政法机构意志，比如在法院审理涉及法律与当地政策相冲突的案件时，往往最先考虑的是服务改革发展和维护本地政治经济稳定的需要，而非完全是严格依照法律程序，按照法律处理案件。这不仅损害了司法权威，违背了依法治国的宗旨，而且使作为国家职能部门的政法机构沦为党组织的工具，难以使二者协调发展。
3.政法干警薪酬待遇的滞后使党员警示教育未充分凸显作用 近年来，党中央不断加强政法系统的思想教育建设，营造全体干警共同学习的热潮，筑牢政法干警防腐防线，开展了一系列的诸如“保持共产党员先进性教育”、“忠诚为民教育”、“公正廉洁执法教育”等系列活动，旨在提高党员素质，增强了党员观念，坚定广大党员干警的理想信念。虽然取得一定实效，在一定程度上加强了党的组织领导。但要充分发挥党组织的领导作用，必须双管齐下，物质奖励和精神鼓励相结合。中国的现状是基层政法干警的薪酬待遇严重滞后于本地的经济发展水平，尤其是基层政法干警待遇较低。导致党员干部教育与生活压力形成矛盾，一方面国家立法或者党纪文件在不断加强对政法干警及其近亲属的从业、兼职方面限制，希望能够保证政法干警公正廉洁，另一方面相应的工资待遇保障制度并未完全落实，在一些经济较发达的地区，政法干警单纯依靠工资难以满足日常生活所需，导致一些人从最初的为生活所迫到最后逐渐放松思想教育改造，走向违法乱纪、贪污腐败，不要说履行党员的义务和权利，甚至落后于一般
5 ⑤群众，根本谈不上发挥先锋模范作用。薪金待遇的滞后，使政治思想教育难以从根本上充分发挥作用，流于形式和空洞说教。
三、对加强和改进政法系统党的基层组织建设的思考
（一）建设坚强的领导班子，加强和改进管理体系 加强和改进党组织建设，首要的就是要建立和完善政法系统各组成部门的基层党组织体系，加强支部建设，选择“政治强、业务精、作风正”的党员领导班子，对组织内党员进行管理。所谓政治强，就是要有坚定正确的政治方向，较强的政治鉴别力和高度的政治敏锐性。所谓业务精，就是要有较强的政策能力和领导能力，熟悉《党章》和马克思主义理论知识及各种业务本领。所谓作风正，就是继承和发扬党的优良作风。坚持从实际出发，对工作精益求精，对组织忠诚坦白。与此同时，改变对政法系统党员干部单纯进行思想政治教育而忽视对党章学习、党员程序教育等“程序法”学习的现状，加强和改变某些基层政法部门党组织管理、党组织体系涣散，甚至党员管理者不知晓如何按照“程序”吸收新党员和党员工作流程的被动局面。强化培训措施，拓宽培训渠道，充实培训内容，建设一支坚强有力的基层党组织力量。
（二）创新完善基层政法系统党组织体系，扩大党组织覆盖面，吸收新鲜血液
加强和改进基层政法系统党组织建设，关键在于健全组织体系，加强领导和管理措施。对威信低、作风不正、领导组织发展能力不强的班子要进行调整撤换。对于政法各部门的派出机构，如派出所、司法所、派出法庭等政法党员干警，可以试行与当地
6 党委建立政法联合总支或支部，原则上由其基层政法系统党组织所在地党委或政府的分管领导担任总支或支部书记，确保党组织活动正常开展。对于政法部门离退休党员，应试行成立退离休党员干警党支部，支部书记或副书记，由政法部门党组成员兼任，从组织体系上解决退离休党员组织生活无人问、无人管等突出问题。在组织发展上，应注意在青年干警和业务骨干中发展党员，尤其是要发展女干警入党，提高女党员的比例。对党员干警要设岗定责，充分发挥先锋模范和示范带头作用。积极探索基层政法党组织长效工作机制建设。基层政法党组织能否有效开展活动，党员能否充分发挥作用，一个带根本性的问题是否有一套长效工作机制。为此，要建立健全细化目标任务的党员责任机制，建立健全量化考核、绩效管理的考评机制。
（三）明确党的基层组织与政法机构之间相互运行应遵循的基本原则
政法机构和政法系统党组织是国家与政党的关系，二者应当是相辅相成、相互促进的关系，只有正确处理二者的关系，才能使国家机构正常运行，党组织充分发挥作用。应当明确二者在运作中应遵循的基本原则。
1.坚持党的领导原则
党的领导地位是经过长期历史选择形成的，要充分认识到政法机构是党领导下的国家政权机关，其依法行使国家权力就是在贯彻和执行党的方针政策，要区分党的政治领导与政法机构法律业务之间的关系。针对各种矛盾和问题完善制度建设，建立协调运行机制，保证党组织对政法机构的领导从原则到具体内容有畅
7 通的渠道。
2.党组织必须在宪法和法律范围内活动原则
党的领导并非指“党大于法律”，基层政法系统党组织建设的根本目的是为了加强政法机构依法行政，最终实现“依法治国”的战略方针，政法系统党组织制定政策的最终落脚点就是为了维护法律的顺利实施，表现在党组织行使权利要依照法定程序，而非随意行使，党组织的成员必须遵循宪法和法律规定的公民义务，不应享有特权。
3.遵循普遍监督原则
一方面党组织通过监督政法各部门担任领导职务或其他职务的党员是否依法行使国家权力，通过监督党员职责的行使来实现对政法机构合法运行的监督。另一方面也应当充分发挥政法机构行使法律监督权，对于在依国家职权监督中发现的党员干部犯罪行为，党组织应摆明立场，积极配合，确保不干涉具体业务。
（四）加大反腐倡廉力度，树立廉洁勤政的公仆形象 政法系统党组织的一个重要任务就是开展多种形式的党员先进性教育活动，提高政法各部门反腐倡廉的力度。以党组织为依托，严格执行党风廉政建设责任制，建立预防惩治腐败体系，全面推进党风廉政建设。首先要加强廉洁从政教育，促进领导干部廉洁自律。深入开展党性党风党纪教育，有针对性地开展岗位廉政教育和警示教育，教育引导广大党员干警筑牢拒腐防变的思想防线。坚持把加强党性修养作为优良作风养成的重要基础和动力，促进广大党员干警加强学习，加强实践，加强党内生活锻炼，自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章，维护党章。坚持以加强领导
8 干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，坚持党内党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，加大监督力度，确保领导干部正确行使权力。充分发挥党组织对党员进行教育、管理和监督，组织党员学习、维护和执行党的纪律、监督党员切实履行义务、保障党员的权利不受侵犯、并按照党章的要求经常吸收新党员的重要职责。
注释：
①政法系统：所谓“政法系统”，是指法院、检察院以及政府的司法局、公安局。由于这些机关的业务相关性很大，所以将这些机关单位统称为“政法系统”。“政法系统”带有明显的中国特色。在西方民主政体里面，法院、检察院是独立的。在我国中国特色社会主义政体里面，法院、检察院实行垂直管理，相对独立，但接受同级党委领导和同级政府指导。在县级及以上的党委中一般都有政法委这样一个机构，负责对政法系统实施统一领导。
②政法委员会：是党委领导和管理政法工作的职能部门。主要任务是指导、协调、监督、检查公安、检察、法院、司法、国家安全等部门开展工作，维护社会稳定。
③参见2009年由重庆市黔江区委政法委调研组拟写的《切实加强政法基层党组织建设为平安重庆建设提供坚强的组织保障》。
④司法部门：司法部门是指维护法律、确保法律被正确的执行，解决争议的部门，具体指能够行使审判权的法院，但在大陆法系中，检察机关
9 通常也被称作是司法部门的组成部分。
⑤提高基层法官薪酬待遇是近年来不断被社会各界人士呼吁的重要问题之一，如2010年3月12日在全国“两高”工作报告审议会上，香港团提出：“加强队伍建设，提高法官待遇”。有学者认为提高法官薪酬待遇是保障司法公正的有效途径。
参考文献：
1.《中华人民共和国宪法》 2.《中国共产党党章》
3.《十六大报告辅导读本》，人民出版社
4.何力萍，《政党法律制度研究》，黑龙江人民出版社
5．刘海年，《依法治国，建设社会主义法治国家》，中国法制出版社 6.游劝荣，《依法执政视野下，中国共产党地方组织与地方国家权力机关之间相互关系运行机制研究》，法律出版社
7.黔江区政法委员会调研组，《切实加强政法基层党组织建设为平安重庆建设提供坚强的组织保障》
