关于强化乡镇服务职能的调研报告
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来源:决策咨询委作者:决策咨询委员会日期:2007-3-24 10:31:38
按照安排，我们就转变乡镇职能问题进行了专题调研，现将有关情况报告如下：
一、目前我市乡镇的基本情况和存在的主要问题
我市12个县区，222个乡镇。多年来，我市乡镇机构在不断改革，相应职能也在转变。但是，在调查中发现，目前乡镇服务职能的发挥还不尽如人意，存在着一些与农村发展不相适应的突出问题。
1、党政职能不分，权力过于集中
乡镇是我国最基层的一级政权组织，目前乡镇设有党委、人大、政府、纪委和人民武装部，人们通常称之为“五大班子”。乡镇党委、人大、政府三者的职能在实际行使中存在着错位，越位和不到位的情况。表现为党委“一把抓”，政府琐事多，人大靠边站。正如一些农民所说：“人大是个摆设，主席是书记的‘小跑’，乡（镇）长说话还多少有点作用，书记才是‘当家的’”。乡镇党委及书记本应思谋和决策乡镇发展全局性的重大问题。着力抓好本乡镇基层党的建设，经常性的党员先进性教育，党在农村的方针政策的宣传，群众的思想政治工作，但在实践中却忙于本应由人大、政府做的监督和具体行政工作，特别是《宪法》和法律赋予人大的权力和职能被党委及其书记取代，削弱了农村民主政治的建设。带来的结果是书记忙里忙外，累死累活，乡镇工作还是成效不大，问题却不少。
2、机构臃肿，人员过多
近年来乡镇机构的设置和岗位人员的配置得到了改善，目前内设机构有党政办公室，经济发展办公室、社会管理办公室、纪检监察室、武装部、生产服务中心、文教卫生服务中心。也有的乡镇设党政综合办公室、经济管理办公室、社会事务办公室，另设五站：即计划生产指导站、农业综合服务站、司法服务站、文卫站和乡企服务站。尽管设有这些机构，但在实际工作中却是有什么任务，全体出动，一阵风刮过后，少数人留守机关，多数人放假。乡镇干部实行包村蹲点，实际上多数只是有急事去村上走一走，平时并不在位。有不少包村干部就不懂农村工作，也就不受农民欢迎。
各乡镇人浮于事的情况比较严重。全市乡镇行政编制总数为5785人，实际有6455人，超编670人。事业编制9822人，实际有10137人，超编315人，乡镇（含街道办事处）领导干部1650人，显然太多。因为人员过多，管理不到位，责任不落实，财政负担重，行政运转成本过高，影响工作。
3、干部素质普遍较低，不适应服务工作需求
全市乡镇干部不仅数量多，而且素质普遍较低，行使服务职能的能力差，很难适应推进社会主义新农村建设的需求，究其原因主要有：一是长期以来学习抓的不紧，思想政治教育工作薄弱。多数干部不愿学习，不安心乡镇工作，不热心为“三农”服务。二是近年来分配到乡镇工作的多是转业退伍军人，这部分人原有文化基础较差，加上不肯学习，对党在农村的政策、法规知之甚少。对市场经济知识和发展农村经济所需的农业实用科技知识懂得更少，部分干部连二十四节气也不懂。一位乡党委书记说“我们有80名干部，能真正用得上的不足20%，有的还经常闯乱子，实在令人头痛。”
4、条块分割，不便群众办事
乡镇虽为一级政权组织，但没有什么行政许可权，既不便行使职能又不便群众办事。乡
镇的学校、土地、工商、税务、公安、司法等全部由上级管理，群众要办什么事必须跑长路到县（区）去办理，有的农民进了城还找不到办事部门，十分不便。由于责权不统一，乡镇对上面派驻的单位在协调上存在不少困难，常常影响到服务水平的提高。
二、强化乡镇服务职能的几点建议
1、提高认识，转变观念
强化乡镇服务职能必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以扎实推进社会主义新农村建设，解决“三农”问题为中心，全面树立和落实以人为本科学发展观，按照发展农村经济，完善社会主义市场经济体制，加强基层民主政治建设的要求，将乡镇职能由管理型转移到服务型上来，重点是要努力为农村经济发展创造更好的环境，为农民提供更多的公共服务，为构建农村和谐社会创造更多更优越的条件。坚持权责统一，合理设置必要的机构、人员和职责，充分调动全体干部的主动性、创造性、积极性，促进农村全面小康社会建设目标的实现。
2、明确党委、人大、政府职能
在新的历史时期，如何改善乡镇党委的领导、充分发挥乡镇党委、乡镇人大和乡镇政府各自的服务职能、使乡镇政府和乡镇人大依法自主地开展工作，成为乡镇强化服务职能的首要问题。要按照党委决策，人大决定，政府执行的工作格局，各守其职、各行其事，各尽其责。最重要的是改变乡镇党委的领导方式，将乡镇党委的工作纳入法制化、规范化、制度化轨道。
乡镇党委对乡镇政府、乡镇人大的领导，不是事无巨细地干预他们职权范围内的事务，应该是支持乡镇政府贯彻、落实、执行党在农村的各项方针、政策，指导发展农村经济和促进农民增收；支持和组织人民群众通过乡镇人大这种主要形式参政议政，实现当家作主；支持乡镇人大独立、自主地以法行使职权，特别是发挥对乡镇政府的民主监督职能，发挥乡镇人大在乡镇社区重大事项中的决定权。
乡镇党委是党在农村的基层组织，它不能代行乡镇人大的职权；同时，乡镇党委也不是一级行政机关，它不能包办乡镇政府的工作。乡镇党委可以向乡镇人大提出决策建议（意见），按照法定程序，将乡镇党委的意图或主张转变为乡镇人大的决议，然后由乡镇政府具体执行。从而体现乡镇党委对乡镇政府和乡镇人大的领导。
乡镇党委要加强对乡镇人大、政府的政治领导和组织协调，为人大、政府更好地开展工作服务，必须加强自身民主建设，坚持民主集中制的原则，认真纠正“集中有余、民主不足”的状况，坚决反对“一人化”领导作风，只有乡镇党委自身的民主化建设提高到一个新水平，它才能对乡镇政府、人大实施科学领导。
3、创新服务方式
农村税费改革后，要钱、要粮的职能没了，人浮于事的现象显得更加突出。解决人浮于事问题，一是下决心精简机构和人员，二是彻底转变传统的乡镇工作观念，破除陈旧的工作思路和工作方式方法。要弱化管理，强化服务。以人为本，实现优质服务，就是先进的管理。建设社会主义新农村，首当其冲的是发展生产，增加农民收入，着力解决农民最迫切需要解决的困难，让农民得到实惠。乡镇领导就应当主动、自觉、积极地想群众所想，急群众所急，组织干部为农民做好服务。佳县方塌镇组织畜牧组指导农民成立了有400多户养羊农民参加的肉羊改良生产合作社，畜牧组干部全力以赴帮助制定章程，积极为农民从事组织良种，搞加工、收购等服务。组织种植组指导农民成立绿豆合作社，有270多户农民积极参加，种植组干部为发展绿豆生产经营全程服务，大大提高了绿豆种植的效益。要借鉴方塌的经验，组织干部，成立专业服务队（组、站），为农民提供及时有效的服务。
4、大力提高干部素质
强化乡镇服务职能，必须全面提高乡镇干部的素质，着力解决乡镇干部不会干的问题。
应当抽调一批干部带薪到专业学校分批轮流培训2—3年，通过专业考试，成绩合格者可以回机关工作，不合格者做为待岗对象，政策性的分配人员如转业军人，应先培训经考核合格后再分配，不合格者不予上岗。要经过一系列、多层次的培训、轮训使乡镇干部从观念上到素质上适应职能的转变，切实将乡镇由“领导管理型”转变为“引导服务型”，“权力干预型”转变为“民主协商型”，“理论说教型”转变为“能力示范型”。如此转变必须会大大提高乡镇的服务水平。当今，农民群众的思想觉悟日益提高，民主意识不断增强，致富的愿望越来越迫切，只有全面提升乡镇干部的服务观念、服务态度、服务方式、服务能力和服务质量，才能建设服务型政府，让乡镇在建设社会主义新农村中重新释放出巨大的能量。
5、优化组合，竞争上岗
干部包村体制，要求乡镇干部必须成为全面手，这样使乡镇干部样样都干，样样都干不好，已经不适应市场经济条件下农村经济发展的需要，必须打破这种体制，按干部特长，因事设岗，因岗用人，优化配置。在干部配置上，要推行竞争上岗的办法，建立竞争上岗制、待岗培训制、末位淘汰制、按岗考核制。迫使所有干部加强学习，认真工作，遵纪守法，主动服务。
6、坚持抓好普法教育
政府和干部必须依法行政、依法服务。无论社会管理还是公共服务本身都有自己必须遵循的法律、法规，行使职能不依法办事，不仅职能难以发挥而且还会出乱子，农村中出现的家族帮派斗争、防害村民自治、干扰民主选举、破坏社会秩序等现象，不仅要求村民懂法、守法，更要求乡镇干部学好法、用好法，因此，要加强对乡镇干部普法教育，不断提高他们的法律服务水平。
