应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务
2009-11-09
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5应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务
江汉区民政局 余军平
2008年11月28日
胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”，把改善民生问题提升到了党和政府的重要议事日程，指明今后一个时期的工作任务。改善民生，其中包括基本养老问题，如何应对我国人口老龄化的挑战，各级政府和相关部门都在认真研究和探索发展社会养老服务的途径。现结合江汉区社会养老服务工作实际，提出几点建议。
一、老龄化社会与家庭养老的矛盾
按照国际惯例统计一个国家老年人达到总人口的10%，表明该国进入老龄化社会。根据民政部的数据显示，目前我国60岁以上老年人已超过1.49亿，占总人口的11.03%，预计2020年老年人口将达到2.4亿，占当时总人口的16%。根据江汉公安分局统计，对全区不同年龄段的老年人口进行分析比较,截止2007年12月31日全区总人口数为456362人（不含水上公安分局人口数），60岁以上的老年人为72885人，占总人口数的15.97%。从年龄段来看,其中，60-69岁有35464人，占老年人口比率的48.65%；70-79岁有27234人，占老年人口比率的37.36%;80-89岁有9090人,占老年人口比率的4.72%；90-99岁有1051人、100岁以上有45人。而且59岁准老年人为25852人,占总人口数的5.66%。以上数据分析表明,江汉区人口老龄化具有以下几个特点:一是老年人口比重呈上升趋势,每年增加3000人左右;二是人口高龄化来势快,特别是80岁以上高龄老人迅速增加;三是老城区人口密集,老年人口多,比率高。
我国人口家庭结构趋向小型化，而且这种趋势仍在延续。据统计，1953年我国家庭平均人中为4.33人，上世纪50年代、60年代、70年代都大体稳定在4.23-4.43人之间。80年代后期至90年代初，随着计划生育政策的推行和家庭意识的变化，独生子女增多，家庭平均人口逐渐下降，家庭结构呈现小型化趋势。2005年为3.13人，23年间家庭平均人口减少了1.27人。目前，在城镇最典型的“421”模式家庭（一个孩子、夫妇两人、上面要赡养四位父母长辈）越来越普遍。再上住房、医疗、教育等生活高负担，令现在不少的中青年人实在难以照顾周全。
社会和家庭结构的巨大变化，使得传统的家庭养老功能逐渐弱化。为数众多的老年人如何养老，不仅是每个家庭需要考虑的问题，而且已经成为丞待解决的社会化问题，社会需要承担起更多的责任和功能。
二、现行社会养老服务的格局
近年来，随着各级政府把改善民生作为各项工作的出发点和落脚点，加强了社会养老服务工作力度，在基础设施建设、资金投入、政策优惠等方面给予了极大的支持，有效地推动了社会养老服务事业的发展。例如江汉区社会养老服务的格局具有一定的代表性。
（一）国办社会福利养老机构
江汉区社会福利院是1964年由政府投资兴办由区民政局管理，属于事业单位。1996年
以前福利院床位仅87张。1996年政府投资新建了三栋7层楼老年公寓，至2008年福利院在职员工181人，其中，定编人员37人、超编人员9人、合同聘用人员135人，入住老人465人，其中，供养“三无”、“孤寡”老人40人，代养老人425人，入住率100%。在财政补贴下收支平衡。2006年，区政府投入3770万元，扩建了一栋17层楼集养老、康复、娱乐于一体的公寓大楼，总面积15500平方米，新增床位377张。2008年又投入500万元对旧公寓楼进行维修改造，新老福利院共计床位842张。有利方面：区社会福利院是政府主管的事业单位，管理规范、服务周到、托养老人收费合理，老年人入住的愿望高。不利方面：政府受财力和城区土地的限制，难于进一步扩大规模，满足不了老年人入院养老的需求。
（二）社会力量兴办福利机构
从1982年至2006年社会力量兴办养老福利机构8家，其中，街办3家、企业单位兴办2家、民营2家、社区居委会兴办1家，共有床位数479张。供养“三无”老人5人、代养老人364人，入住率76%。2007年至2008年，由于政府出台对社会兴办福利机构给予政策性补贴的错施，两年间新增民营社会福利机构7家，新增床位470张，代养老人256人，入住率54.47%。15家社会福利机构共有床位949张，员工200人。按政策给予新建福利机构每床位补贴1000元-1500元，对合格的福利机构中住满6个月以上床位，每床每月按100元（市、区财政1:1）的标准给予补贴，2008年共发放补贴金54.48万元，激发了社会兴办养老福利机构的热情。有利方面：可大量利用社会人力和财力资源兴办福利机构，缓解政府兴办福利机构不足的矛盾，提供部分城市居民就业岗位。不利方面：由于社会力量兴办的福利机构，条件要求严，床位数起点较高，且大多数是租赁房屋和场地，成本较高，而收益相对较低，加上经营管理和服务难于达到代养老人的要求，至使入住率较低，制约了民营福利机构的扩大。
（三）居家养老服务
目前，江汉区由政府购买服务的“三无”老人有36人、“独居”老人有23人。从今年5月起，还对“三无”老人服务费标准由原来每月200元提高到每月250元；对“独居”老人服务费标准由原来的每月150元提高到每月200元。同时，不但扩大政府购买养老服务覆盖面，将我区最低工资收入标准在580元以下的独居老人纳入到政府购买服务的范畴，并建立补贴标准逐年递增机制。全区已建有各种形式的居家养老服务站97个，共有养老护理员352人，为老人服务的志愿者800余人，已为525位老人开展了多种形式的居家养老服务。有利方面：能有效利用老年人自有住房条件和家庭环境提供养老，社会成本低，可因人而协商提供相应的服务。不利方面：由于护理员和服务员都是社区下岗人员和外来务工人员，没有经过专业培训，服务质量不高，并且服务员收取的服务费较低，积极性和责任心难于提高。特别是身患疾病的独居老人24小时需要人服务，而收入较低者，在现有居家养老政策条件下难于得到较好的服务。
三、提高社会养老服务的几点建议
（一）纳入城市建设规划之中，建设规范化的养老福利机构
随着社会的发展进步，老有所养的需求越来越高，城市的养老机构更应随着城市的发展而发展。因此，地方政府要把养老福利机构建设纳入城市建设规划之中，有计划地兴建社会福利机构。
1、长远规划。在城市改造过程中，分时期、分地段把养老福利机构建设规划进去。在规划的范围内建设具有一定规模，集老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的养老福机构。例如，开发居民住宅小区时，可根据开发商设计规划入住率，按该地区居民人口数量， 确定一个标准建造福利机构。
2、多渠道筹集建设资金。一是列入政府财政预算投资，财政有计划地积累资金，从财政的年度收入中按一定的比例提取资金，作为福利机构建设和福利机构补贴基金。二是民政
部门在主导的慈善机构中设立养老基金，解决养老机构发展的资金需要。三是利用开发商资金。四是招商引资。政府给予一定优惠的政策，鼓励开发商兴建社会福利机构。
3、建立灵活的经营管理模式。建设资金是政府支出，可由政府相关部门经营，或者对社会出租或出售经营。建设资金是开发商或者是招商引资支出，政府可通过与开发商协商，进行回购，也可由开发商按政策规定自主经营管理或者对社会出租或出售经营，提高社会养老服务效能。
（二）加大政策扶持力度，鼓励社会力量兴办中小型福利机构
根据国务院办公厅于2000年2月转发国家民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，支持和鼓励社会力量兴办福利机构，可采取以下措施。
1、降低开办床位数。从现有兴办的民营福利机构来看，规模有大有小，有个人出资兴办，也有合伙出资兴办的，经营场地大多数是租私人住宅改造成福利院。由于面积小、房间有限，按现有兴办福利机构标准，难于达到要求，主要是受开办床位的限制。可在现有规定的30张床位基础上降低床位数到25-20张，能有效地促进民营福利机构的兴办。
2、确实落实优惠政策。相关部门要按照《关于加快实现社会福利社会化的意见》精神，确实落实社会福利机构用地、用电、用水、电话等方面的优惠政策，减少福利机构营运成本。提高政策性兴办福利机构补贴标准和居家养老服务员生活标准，并建立递增补贴机制。同时，相关部门要协调解决民营福利机构（民办非企业单位）与小规模企业一样融资和贷款问题，推动民营福利机构稳步扩大和发展。
3、建立民营福利机构等级考评机制。由民政部门负责，对社会力量兴办的福利机构进行考核评定，以兴办规模、设施标准、服务质量、管理水平等方面为基础建立考核标准，可设为每两年进行一次进级考评，通过考评进级提高政策性补贴标准，促进社会力量兴办的福利机构正规有序地发展。
（三）加强行业技能教育培训，创新和提高社会养老服务质量
随着生活水平的不断提高，老年人对养老服务的质量和要求在逐步提高，不论是公办福利机构，还是民营福利机构，以及居家养老的服务工作，都面临着规范化、专业化、全方位的提升服务水平和质量。
1、大力培养服务人才。要充分得用现有院校和职业培训机构的教育阵地和师资力量，培养一支业务精、素质好的社会工作者和老年人服务队伍，核发职业证书，充实到各类社会福利机构，起到传帮带的作用。
2、加强福利机构标准化建设。国办福利机构要充分发挥示范作用，加强规范化建设，进一步探索新形势下社会福利机构管理、营运、服务等机制，为民营福利机构运作和居家养老服务起到指导性作用。
3、建立社会化养老服务体系。民政部门要协调相关部门制定社会养老服务行业规划、行业标准等制度和措施，加强对社会福利机构、服务人员的监管，通过财政补贴的形式提高从事养老服务技术人员福利待遇标准，协助社会福利机构招聘和引进优秀服务人员，建立和完善社会化服务体系，推动社会养老服务事业的健康发展。
