解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》
发布日期： 2011-02-28 来源： 天宁区
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搬迁，事关国家建设发展大局，事关百姓切身利益。在利益多元的现代社会，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定注定会充满艰辛、饱受争议，但同时也是一个多元共存，凝聚共识的过程。城市房屋征收涉及多元利益，既影响工业化、城镇化的进程及地方的经济发展，又关涉房屋被拆迁人的切身利益及开发商的商业利益，而且各地经济社会发展不平衡，利益诉求各异，此外，对城市房屋征收的制度构建上也是观点纷呈，理论界及实务界有许多不同主张。
广泛征求意见，听取不同群体的利益诉求，反复调查论证，听取各方面专家的意见，以缩小分歧，扩大共识，2011年1月21日，国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这意味着老百姓更熟悉的说法——新拆迁法正式诞生。2001年6月6日公布的《城市房屋拆迁管理条例》，也就是所谓的老拆迁法同时废止。那么此次备受瞩目的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其制订的总体思路是什么，到底又有哪些特点？
《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定的总体思路有以下三个方面：第一是统筹兼顾。即在公共利益和个人利益，工业化、城镇化发展的需要和城市房屋被征收人的利益保护之间达成平衡，统筹兼顾各方需求。第二是公平补偿。对于房屋被征收者来说，最为关键的是能否得到公平补偿。只有充分保障房屋被征收人的利益，使其居住条件有改善、生活水平不降低，才会确保征收的顺利进行。第三是完善征收制度。包括征收决定程序制度、房屋价值评估制度、监督与救济制度等。要通过扩大参与、加强沟通、公开透明、监督救济等制度设计来降低城市房屋征收的风险和冲突。
特点一：明确为了公共利益的需要，政府可以作出征收决定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障公共利益的需要，确需征收房屋的，由市县级人民政府作出房屋征收决定，并且界定了公共利益的范围，包括六个方面：
（一） 国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
专家视点
薛刚凌——中国政法大学法学院院长：征收城市房屋必须基于公共利益的需要，但何谓公共利益，就我国的具体国情而言，工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合广大人民群众的根本利益，是公共利益的重要方面；稳定房价，满足人民群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面，同时还有公共服务、城市规划、土地合理利用等方面的要求。为避免概念争议，立法采用了实体标准和程序决断相结合的立法模式。首先规定了抽象的标准，但具体的项目要纳入到国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，即要经过地方人大的批准。换言之，公共利益的最后判断权交由地方人大负责。当然，利益相关人有权参与，政府必须听取意见、科学论证。
特点二：取消原条例中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，政府不得责成有关部门强制拆迁，但同时，《条例》第二十八条又明确规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
国务院法制办、住房和城乡建设部负责人在接受中央媒体采访时说：全国人大常委会办公厅２００９年８月２８日向社会公开征求意见的《行政强制法（草案）（三次审议稿）》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是行政法规，不宜再设定行政强制执行。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了原《城市房屋拆迁管理条例》中行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行。这样也有利于加强对政府征收补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作。
央视《焦点访谈》也指出，《国有土地上房屋征收与补偿条例》呈现出统筹兼顾、公平补偿、阳光征收的鲜明特征，从中也可看到，立法者力图找准公义维护和私权捍卫契合点的努力。
专家视点
沈岿——北京大学法学院教授：法院对行政机关的申请进行审查，审查它如果存在明显违法的，那么法院要裁定不予执行；如果它不存在明显违法的，而且其他都没有什么问题的，那么法院就要裁定予以执行。但，总体上一个原则，建立了司法对行政一定程度上的审查和制约权力。
特点三：征收过程程序化，强调尊重被征收人意愿
征收程序是规范政府征收行为，维护被征收人合法权益，促使政府做好群众工作的重要保障。新条例提高了对征收补偿方案的公众参与程度：条例规定征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定
不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；审计机关应当加强审计。
专家视点
薛刚凌——中国政法大学法学院院长：《国有土地上房屋征收与补偿条例》比较强调民众的参与，这个征收和补偿涉及到几个环节，一个就是作出征收决定，要不要征收。如果做了这个征收决定以后，就是怎么补偿，什么标准，这个补偿里面老百姓能不能参与。那么这好几个环节里面，实际上这次的条例都规定了老百姓的参与，尤其是利害关系人的参与。新条例为规范政府征收行为、维护被征收人合法权益提供了重要保障。
特点四：房屋征收范围确定后违法建筑将不补偿
针对一些地方存在的房屋征收前“突击”改扩建，以期获得更多补偿的现象，《国有土地上房屋征收与补偿条例》给出了明确规定，以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为。新条例明确，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。
新条例专门作出规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
新条例还规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。
专家视点
北京大学法学院副院长沈岿、国家行政学院教授竹立家、中国行政管理学会教授沈荣华、北京航空航天大学法学院兼职教授王才亮等有关专家认为，在公告征收范围之后新建、扩建、改建房屋，如果给予补偿，于法于理不合，对纳税人和其他守法的被征收者不公平。但有些由于历史原因形成房屋手续不全的，应当先由有关部门进行认定、处理。
事物总是在矛盾中发展，社会总是在解决矛盾中前进。城市建设必须推进，公众利益必须保护——搬迁，就是要在矛盾冲突的焦点上，找到那个“平衡的支点”。无可置疑，《条例》的制定与实施，必将推动我国城市房屋征收制度的理性发展，既保证工业化、城镇化的发展需求，又能在一定程度上减少因征收而带来的社会冲突。总结起来，《国有土地上房屋征收与补偿条例》无论是公共利益的明晰化、补偿标准的市场化，还是征收过程的程序化，都是在建立一种公平的利益博弈机制。通过对公共利益的界定、谈判能力的平衡、程序正义的维护，为合法行政权力的实施提供了制度支撑，也为被征收人正当权益提供了有效保障。
在这部条例中，人们再也找不到曾经沿用了二十年之久的拆迁这个词。而是代之以征收搬迁。透过这些词语的变化，人们可以看到，新条例更加突出房屋征收和标准的规范公平合理，可以看到，规范公
权和保障私权的法治理念在不断地强化。新条例强调阳光征收、公平补偿，它的实施是公共利益和个人利益得到协调和平衡。
可以期待，只要我们更多地沟通、理解和宽容，运用更多的智慧，就能缩小差异、填满鸿沟，从而开创一个多元共存、相互信任、充满和谐的新时代。
