一
1 城乡社会救助体系现状、问题及对策思考
城乡社会救助体系建设，是构建和谐社会的基础。多年来，我市按照“政府统筹，民政牵头，部门配合，社会参与”的指导原则，从完善社会救助的基本制度入手，加强配套制度建设，目前，已形成了“以城乡低保、五保供养制度为基础，以自然灾害救助、医疗救助、优抚救助、慈善救助等制度相配套，政府救助与社会救助相结合”的社会救助体系，有效地解决了贫困救助对象生产生活困难。体系的建立不仅促进了民政事业的发展，而且有力维护了全市改革、发展、稳定的大局。但从和谐社会建设上看，还存在着有待进一步完善之处。为解放思想，大胆实践，进一步健全完善社会救助体系，全面解决好困难群众生产生活问题，日前，就我市城乡救助体系民政方面情况进行了深入调查。
一、我市城乡救助工作现状
（一）城乡低保基本实现应保尽保。我市自上世纪90年代末期实施城乡居民最低生活保障制度以来，绝大部分生活困难群众纳入了城乡低保，解决了城乡困难居民的基本生活问题。据不完全，全市目前累计约保障城镇生活困难居民6000余人次，累计发放最低生活保障金2000多万元，保障标准从启动之初的80元提高到目前的220元，补差标准达到98元，保障对象包括下岗职工、贫困职工、无就业能力人员、失地农民及老弱病残居民等贫困人员；农村低保累计保障困难群众40000余人次，累计发放保障金3000多
2万元，保障补差标准由最初的36元，提高到目前的65元，城乡低保工作基本实现了动态管理下的应保尽保，切实保障了我市城乡困难居民的基本生活。城乡低保各项制度执行规范。一是按照“调查要细、核查要准、复查要快、市批要严”的“四要”原则，执行城市低保三级审核审批程序，即居委会把好初审关，各乡（镇）、办事处把好审核关，民政局把好审批关。二是根据物价上涨因素，及时调整发放城市低保家庭物价补贴。三是积极扩大保障面，根据“按照政策、严格标准、深入调查、应保尽保”原则，严格审批低保对象。四是适时提高保障标准。五是城乡低保发放方式实现社会化，低保户个人持《低保证》和储蓄本到银行直接领取保障金。六是实施分类施保，各乡、镇、办事处以及村（居）委会结合保障对象基本情况，把低保对象按照A、B、C三类进行分类施保：A为重点保障户，B为常年保障户，C为短期保障户。分类保障，使保障资金使用更为科学合理，真正用到最需要救助的贫困群众身上。
（二）五保供养水平不断提高，集中供养率超过省市确定标准。在基础设施建设上，全市有16所敬老院，以市级***、乡镇敬老院、村级“和谐居”三种载体，实施市乡村三级集中供养模式。其中，市***有床位1000张，供养对象866人，16所乡镇敬老院有床位802张，供养对象185人，村级“和谐居”共有179间，供养对象89人。截止目前，全市共有五保对象1748户1754人，其中集中供养1140人，集中供养率达65%， 3超出2008年省定40%、郑州市定50%的目标。保障资金列入了市财政预算，保障标准为，集中供养每人每年1800元，分散供养每人每年1200元。五保金及时足额发放，基本实现应保尽保。
（三）救灾救济工作不断深化。一是积极实施“灾后重建”。2005年以来，我市先后投入资金300.4万元，帮助469户农村因灾倒房群众建房1063间，及时妥善解决了农村受灾群众的住房问题。二是完善分级负责、分级负担的救灾工作机制，建立了自然灾害应急救助制度，确保了救灾工作的有序开展。三是投入足够资金，认真开展春荒救济、冬令救济，妥善安排解决了春季、冬季青黄不接时期困难群众的基本生活问题。
（四）优抚对象救助政策得到落实。优抚对象作为一类特殊弱势群体，始终是救助工作的一个重要方面。全市在乡老复员军人均按照标准实行了定期定量补助；落实了革命伤残军人的医疗政策，基本解决了伤残军人治病难的问题；建立了贫困优抚对象保障机制，重点解决重点优抚对象、贫困优抚对象的实际困难。
（五）专项救助工作发挥成效。一是开展以建立城乡医疗救助为重点的专项救助工作，救助经费列入财政专项资金。二是开展流浪乞讨人员救助
工作，认真落实《城市无着流浪乞讨人员救助办法》，及时收容、救助流浪乞讨人员，妥善安排吃、穿、医、住，做好遣返等安置处理，净化了社会环境。此外，还出台了对“三无人员”、低
4保对象等贫困弱势群体在上学、就医、住房、亡故人员火化等方面的优惠政策，对困难群众实施按需救助。
（六）慈善事业取得突破。一是“送温暖献爱心”慈善捐助公益活动蓬勃开展，近三年组织开展活动20多次，为贫困救助筹集资金，先后救助贫困群众270多户，救助孤儿80多人次。二是创新工作方式，利用互联网组织慈善公益活动，得到企业和社会人士的支持。三是加强联络协调，争取社会慈善救助取得良好效果。如，目前市消防队对索河办西街小学王欣岩同学一直进行长期跟踪式救助。四是争取上级慈善机构救助。仅去年以来，就争取郑州市慈善总会为高山镇庙沟村五保户、特困户捐赠现金3500元、面粉2000斤、被褥400条、衣物8000件；为特困生争取捐赠2.6万元；为5名“留守儿童”争取到捐助手机5部。
二、存在的问题和不足通过调查，看到了我市社会救助体系建设取得的成绩，但也反映出还存在着与经济社会发展不相适应的问题和不足。
（一）思想认识有待提高。一是体现在实施救助方面，有些单位、部门以及部分群众对社会救助工作的重要性认识不足，因为重视不足，形成社会救助工作力度还不够大，措施还不够有力，投入还相对不足，片面地认为社会救助工作是民政等少数部门的事，缺乏主动参与的自觉性。二是体现在接受救助方面，受计划经济时期传统观念的影响，有的救助对象“等、靠、要”思想仍然比较严重，不靠自身的努力走出困境，个别的甚至认为不拿白不拿，稍有
5困难就找政府。
（二）投入机制不健全，资金筹集困难。一是由于财政压力过大，加之地区经济差别，个别乡镇对社会救助资金的投入存在着列而不支、支而不足的问题。二是存在着筹资渠道不畅，方法方式比较单一问题，靠上级政策性救助的多，靠行政手段捐助的多，靠宣传发动社会募捐的少。虽然民政部门通过救灾、慈善等方式筹集了一定帮困资金，但方式单一，规模较小，救助能力有限，还没有得到全市范围各级各界的积极响应和经常性参与。
（三）各项制度之间缺乏有机整合，没有形成一个完整的体系。城乡困难群众的救助需求是多方面的，解决温饱问题是最基础的保障，此外，他们还面临着教育难、治病难、住房难等现实问题。社会救助工作涉及多个部门，但由于在实际工作中缺乏统一协调配合，造成有的救助对象重复救助，有的则被遗忘。如对“三无”人员及流浪乞讨人员的医疗救治，由于民政部门和卫生部门在职能分工、经费使用等方面存在差异，在救助时，双方在医疗、护理等方面容易产生互相推诿现象。
三、对策、措施和建议
（一）进一步深化建立社会救助体系的认识。 健全、完善的社会救助体系体现了社会的责任和义务。在社会转型时期，由于改革的不断深化和竞争机制的引入，加上不可避免的各种灾害，在经济社会总体上升的同时，必然会出现极少数的弱势群体，他们必须得到社会的有效救助才能获得
二
完善城乡社会救助体系有什么重大举措
社会救助是在政府的主导下，动员社会力量参与，对困难群众实施救济和帮助的一项制度安排。目前，我国城乡社会救助体系框架基本建立，成为社会保障体系的重要组成部分。《政府工作报告》提出了一系列重大举措，为进一步完善城乡社会救助体系指明了方向。
一是健全城市居民最低生活保障制度。到2006年底，我国已有2241万城市居民享受了最低生活保障，各地不同程度提高了城市低保的保障标准和补助水平，基本实现了动态管理下的\"应保尽保\"。进一步健全城市低保制度，着重规范城镇居民家庭收入核算和生活支出调查方法，完善保障标准测算方法、保障标准动态调整机制和分类施保办法，巩固\"应保尽保\"成果。建立健全临时救助制度，加强与再就业扶持政策的衔接，不断提高救助效果。
同时，完善城市生活无着流浪乞讨人员救助制度，加强救助站的建设和管理，更好地规范救助活动，特别加强对未成年人流浪乞讨的救助，积极探索有效的管理教育措施。
二是在全国范围普遍建立农村最低生活保障制度。这是加强\"三农\"工作、构建和谐社会的一项重大举措，也是建立健全覆盖全国城乡的最低生活保障制度、保障所有困难群众基本生活的关键措施。到2006年底，全国已有25个省区市、2133个县（区、市）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障。这些地区要不断巩固和完善这项制度，其他地区要加快实施步伐，尽快将农村所有困难居民都纳入农村最低生活保障范围。各地要结合本地实际，合理确定农村低保的标准、范围和对象，建立民主监督和动态管理机制，中央财政对困难地区给予适当补助。
三是积极发展城乡医疗救助。农村医疗救助制度要加快推进速度，尽快在全国建立起比较规范的制度，并将救助政策落实到人。搞好农村医疗救助制度与新型农村合作医疗的衔接，提高贫困农民的受益水平。要重点资助符合条件的农村\"五保\"户、贫困户家庭成员和其他贫困农民参加当地新型农村合作医疗，并对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费仍然过高、影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。城市医疗救助要在做好已有试点的基础上不断扩大实施范围，与城市医疗卫生体制改革相适应，与以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险试点相协调。城乡医疗救助应多渠道筹集救助基金，政府将不断加大这方面的投入。
四是妥善解决优抚对象实际困难。优待抚恤政策，是我国政府对为革命和建设做出过牺牲和贡献的军人及其家属为主体的优抚对象，进行物质照顾和精神抚慰的一种制度安排。目前，在我国4000多万优抚安置对象中，有462万重点优抚对象，其中有87.3万残疾军人，带病回乡退伍军人99.6万人。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，各项优抚政策不断完善，各类优抚对象的生活得到了较好的优待，生活水平普遍、持续地得到了明显改善。但是，在新形势下部分优抚对象的就业和生活还存在这样那样的实际困难，必须通过完善政策逐步加以解决。重点是要健全抚恤补助、生活待遇自然增长机制，确保重点优抚对象的实际生活水平高于当地群众平均生活水平。特别要按照政府补助和个人负担相结合、政策照顾和大病救助相结合的原则，逐步建立体现优待优惠的优抚医疗保障制度。还要完善退役安置政策，逐步建立以扶持就业为主，发放退役金、安排工作、退休、供养相结合的多种安置制度，鼓励和扶持退役士兵自谋职业、自主创业。要充分发挥光荣院、康复医院、烈士陵园、军休所等优抚事业单位的社会服务功能，为优抚对象提供更好的服务。
五是加强防灾减灾救灾工作。强化重大灾害抗灾救灾减灾综合协调机制，健全四级灾害应急救助指挥体系；健全灾害管理分级负责、救灾资金分级负担管理体制。加强中央和省级救灾物资储备库建设，形成覆盖全国城乡的灾害应急救助物资和装备保障网络。搞好减灾科技研究与应用，提高灾害监测、预警、评估和应急救助辅助决策能力。广泛开展减灾救灾立法和防灾减灾宣传，提高全社会防灾减灾意识，建设城乡社区应急救助平台，逐步完善灾害应急社会动员机制。及时组织好抗灾救灾和灾后重建工作，妥善安排好受灾群众的生产生活。六是大力支持慈善事业发展。今年1月8日财政部和税务总局联合发出了《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，将公益救济性捐赠的免税资格范围扩大到所有在国家和省级民政部门登记的民间组织，体现了国家对发展公益慈善组织的支持。要宣传和落实好这些政策，并制定方便捐赠人办理税收减免手续的具体措施和工作程序，为捐赠人提供规范、便捷的服务。制定完善志愿服务扶持政策和志愿者参与慈善公益事业的各项
激励、保障制度，壮大志愿服务队伍。积极培育发展各类社会慈善组织和志愿者服务组织，探索建立慈善组织行业自律机制和社会评估机制，提高慈善组织的社会公信力。大力增强公众的慈善意识，在全社会树立团结互助、和衷共济、扶贫济困、平等友爱的社会风尚。（国研室提供）
