从动因视角审视大学生村官制度
——对衡东县大学生村官制度运行状况的调查与分析
山东科技大学经济管理学院 国际经济与贸易08-2 张阳
【摘要】 选聘大学生到村任职，由十年前的尝试已经逐步发展为一种成形制度。本文以衡东县大学生村官制度运行状况为例，从动因视角分析大学生村官制度设计初衷与现实状况的反差，从各方主体之间的价值取向探寻原因，认为要完善大学生村官制度，必须整合各种主体之间的价值判断与选择，形成合力，才能最大限度地发挥大学生村官制度在我国经济社会发展中的作用。
自2007年启动选聘大学生村官工作以来，衡东县共选聘了44名大学生任“村官”。 其中大专8人，占选聘人数的18%，本科36人，占选聘人数的82%；男性23名，占选聘人数的52%，女性21名，占选聘人数的48%；中共党员（包括预备党员）20名，占选聘人数的45%。目前在岗26人，其余均已通过招考正常流动。考出的18人中，考录为公务员16人，2人考录为事业单位人员。为全面了解大学生村官制度在衡东的运行情况，我们走访了县委组织部、人事局、编办等部门，深入城关、甘溪、新塘、霞流、莫井、荣桓、大浦、吴集等乡镇，走访在岗的大学生村官及其所在乡镇领导、村干部和群众，共发放调查问卷20余份，召开座谈会10余次。从调查的情况来看，目前大学生村官制度在衡东运行状况与制度设计所期待的结果相距甚远。
一、制度设计初衷与大学生村官制度运行状况的反差
1、大学生村官工作机制的困境。
大学生村官制度设计的直接动因是为了解决三农问题。目前农村村级干部队伍年龄偏大，存在断层现象，文化层次普遍较低，管理模式老套，缺乏活力，跟不上经济社会发展步伐。大学生村官制度的设计就是想通过引入充满朝气、思想活跃的大学生，激发农村改革与发展的动力。因为大学生村官年轻，有活力，掌握了新思想、新知识、新技能，所以认为他们落实到农村基层后，能够优化村级干部结构，提高队伍整体素质，带动农村经济社会发展。从我们调研的结果来看，大学生村官对农村的带动作用并不明显。
首先，大学生村官学无所用。衡东县26名在岗大学生村官所学专业可谓五花八门。农村最需要农技类的人才只有1人，社区管理与服务专业1人，电子信息及其相关专业5人，其他的就是模具设计、英语、语文、物理、法律、经济学等与目前农村发展关联不大或者毫无联系的专业。对所修专业知识在工作中的应用程度的调查显示72%的人只是偶尔用到一些，作用不大，15%的人用到一些，13%的人完全用不到。
其次，大学生村官融不进村。随着大学生村官队伍的扩大，特别是女大学生村官的增多，各级政府出于安全考虑，把大学生村官主要集中在乡镇住宿和生活。这些因素的影响都使大学生村官难以真正下到村里面。有些地方乡镇政府截留大学生为乡镇政府工作，名义是到村任职工作，实际上成了乡镇政府的临时工。还有一部分人住在自己家里，村干部喊他去他才会到村里。一个礼拜甚至一个月才去村里打个转。甚至还有个别人挂着“村官”的名，从没到过村。大学生村官们不能深入了解农村、农民的情况，很难真正融入村民的生活。更别说起到带领致富，促进发展了。大学生村官日常的工作基本上局限于抄抄写写，看看走走，在问及任职期间是否提出过被采纳的意见时，50%以上的村官从未提出过，其他的人回答不是提出未被采纳就是提出被采纳不多。
再次，干部群众反应冷淡。这次调研我们走访了部分有大学生村官的村镇。我们发现作为接纳方的村委（社区）很少有把大学生当成己方的一员给予充分重视，而是仅仅将他们视为上级相关部门下派到农村的实习人员。有的村干部坦言，大学生任村官都是权宜之计，许多人不满三年就离开了，他们的心思不可能会放在农村，我们有什么重要工作也不敢交给他们。群众对村官更无热情，不少的群众不知道自己村大学生村官的姓名，有的甚至根本不知道有大学生村官这回事。一年一度的大学生村官考核也是流于形式。虽说有具体的考核方案，但是并没有落实到实处，村镇考核人员抱着一种“好好先生”的心态应付了事。
2、大学生村官流动机制的困惑
大学生村官制度设计的第二个直接动因是解决大学生的就业压力。这也是许多大学生选择任职村官的一个主要原因之一。按照选聘大学生村官的规定，大学生村官的聘期一般为1到3年，这对于解决大学生就业仅仅起到了一个蓄水池的作用，聘期满后，池中水必须放出，不能从根本上解决他们的就业。大学生村官的出路主要有这样几条：鼓励续签合同担任村干部、择优选拔到乡镇和其他党政机关任公务员、扶持自主创业、引导另行择业和支持继续学习。从本次调研结果来看，没有一个村官愿意选择续签合同。他们认为一个外乡人担任村干部，要想获得村民的信任是非常困难的；况且目前农村干部每月500--600的工资，也是他们所不能接受的。自主创业需要经验、资金、项目和人脉资源，这些也不是普通大学生所能具备的。这几种选择中，只有考公务员和继续学习是比较可行的，但是竞争相当激烈。
大学生村官制度设计的第三个动因是对待村官的出路上，制定了许多大学生村官考公务员的优惠政策。这也是许多大学生村官选择当村官的一个重要原因之一。衡东县启动这项工作以来共选聘44名大学生村官，已经有18名正常流动出去，其中2人考上公务员，2人招聘进事业单位，在岗的26人中又有十多位在今年的公务员考试中笔试入围。在调查中我们发现80%的人选择从事村官的是为今后考公务员做准备。他们都是冲着大学生村官考录公务员的优惠条件去的，任职村官只是他们考公务员的一个台阶，一块“跳板”，或者说是他们的一个“蓄能充电”机会，他们的主要精力也摆在公务员备考上。在调研中，还有不少的村官跟我们抱怨村里的工作太繁琐，以至于没有太多的精力备考。要促进农村经济的发展，必然要求大学生村官扎根农村，全力以赴，想方设法干好自己的本职工作，真正起到给新农村建设带来生机与活力的效果，而不是浅尝辄止的村官任用。而制度设计的优惠政策恰恰又造成了这种负面影响。
二、大学生村官制度运行困境的原因探析
目前大学生村官制度运行过程中出现的初衷与现实的反差问题，实际上是各种主体之间的价值冲突问题。从哲学角度分析，价值是标志客体存在与主体需要之间能否适应的关系。公共政策的制定也需要考虑政策目标与政策主体需要之间的适应关系，这就是公共政策的价值问题。价值选择问题是公共政策制定中的核心问题。在公共政策的价值选择方面，关键的问题是各种主体之间的价值判断问题。价值判断主要是指作为结果的价值判断，即对客观有无价值、有什么价值、有多大价值的判断和断定，并且依据判断的结论，制定或者修正公共政策。
大学生村官制度涉及到的主体主要是中央政府、乡镇政府、村民自治组织和大学生村官群体。各种主体之间的价值分析和判断存在着很大的差异，正是这些差异造成了现实和初衷的反差。
1、中央政府的价值取向
出台大学生村官制度的初衷是为了解决三农问题，随后又考虑到解决大学生就业问题。在实践过程中，中央更加认识到大学生村官对于培养后备干部的重要价值。大学生村官和其他下基层的大学生之间最大的不同就在于其更具有长远和战略方面的考虑。因为培养大学生村官熟悉农村情况，经过艰苦环境磨炼后能够带头创业、带领群众共同致富，是新农村建设的骨干力量。这对于加强农村基层组织建设，优化党政干部队伍来源结构，夯实党执政的政治基础和组织基础具有非常重大意义。中央出台大学生村官制度，不是一种简单的权宜之计，而是更多地着眼于战略思考。
2、乡镇政府的价值取向
大学生村官制度的实施对于乡镇政府有间接影响。由于大学生村官的工作任务在村子，而相关的工资、福利等项目也是基本上由上级政府支出和管理的。因此，乡镇政府对于大学生村官制度的实施，基本上是持中立的态度。当然，在实际工作工，乡镇政府也尽可能利用自己对于村子的影响力，通过借调等方式，让大学生村官无偿地为乡镇政府工作。
3、村民自治组织的价值判断
村民组织对于大学生村官的态度比较复杂，一方面，村民希望大学生村官能够为农村经济社会发展带来新的生机和活力；另一方面，由于农村宗族势力、风土人情复杂，村民不希望大学生村官作为一个外来人参与到一些地方事务中。同时由于大学生村官非本地村民，村官身份非村民选举产生，大学生村官工资由财政包干，与村民没有直接可见的利益关系，所以他们对于大学生村官的期望值非常低的。
4、大学生村官群体的价值判断
大学生村官群体对于大学生村官制度的判断也表现出一定的复杂性，对于这个群体而言，选择到农村任职工作的原因是多种多样的。概括起来有这样几种情况：其一是因为就业困难，想通过到农村锻炼，为将来考公务员或者考研究生积累资本。其二凭着年轻人的热情，希望到农村磨练自己，也真正为农村做点事情，带领农村经济社会发展。其三是希望在农村寻找创业机会。从我们调查的情况来看解决就业，为考公务员和深造做准备是主要原因。真正想在农村有所作为的微乎其微。这除了大学生村官本身能力不强以外，身份的不确定也是主要原因。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三章第十一条指出：村民委员会主任、副主任和委员，村民直接选举产生，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。由于名不正言不顺，大学生村官对带领发展经济也难有热情。同时，由于大学生村官沉不下心在农村发展，自然也就很难找到在农村的创业机会。
大学生村官制度涉及到各种主体之间，他们的价值分析与选择存在着严重的冲突。正是这些价值冲突，造成了大学生村官制度在实施过程中出现种种困难与困惑。因此，要完善大学生村官制度，必须整合各种主体的价值判断与选择。
三、走出大学生村官制度运行困境的路径选择
要走出大学生村官制度的困境不能头痛医头脚痛医脚，而要从根源入手，从制度设计的动因角度出发，在整合各种主体的价值取向上寻求破解之道。
1、立足需要，严把准入的“大关口”。建立大学生村官制度第一动因是解决三农问题，服务于社会主义新农村建设，农村的需要应是大学生村官准入的前提条件。首先在考察内容上既重德又重才。即选拔大学生“村官”时既重视对大学生政治素质的考查，了解学生的家庭状况、政治面貌、学习状况、担任学生干部情况等，也要重视专业方面的因素。目前要特别鼓励科、工、贸、农、林等专业大学生担任村官，使国家人才政策扶持与农村经济社会发展需要形成互为统一。二对于拟选派“村官”进驻的村子也应摸清所需村干部数量和专业需求等情况，以便科学安排，以实现大学生村官制度与村级组织需求，大学生的发展诉求相统一。
2、创造条件，提供发展的“大舞台”。要使大学生村官扎根农村，一个最重要的前提是他在农村有较大的发展空间，有一个施展才华的大舞台。一是提高镇村干部的思想认识，使他们站在足够的高度，做好到村工作大学生的日常管理和培养工作，并将此作为机关年度考核中的一项重要内容，同时通过各种途径消除村干部中存在的认为大学生到村工作是“实习或过度”的狭獈思想，给到村工作的大学生压担子，充分发挥他们的工作积极性。二是乡（镇）村对大学生村官培训教育、帮带支持，让他们尽快进入角色，提高基层工作能力。把对大学生村官的管理帮扶工作纳入乡镇干部、村干部年终考核范围。三是要特别鼓励大学生村官因地制宜开展农村创业，有条件的地方可建立类似于经济技术开发区的大学生科技创业园，并予以资金、技术、管理、市场和各项政策扶持，从而使国家的村官制度与大学生成长成才、建功立业结合起来，形成共同的价值诉求。
3、提高福利，提供保障的“大网兜”。 在市场经济条件下，吸引人才，留住人才最直接最有效的方式就是建立一套能切实激发其工作积极性、保障其正常生活条件下的待遇制度。目前衡东县大学生村官实行的是固定工资报酬制度（大专生每月1000元，本科生每月1050元），工资水平严重偏低，仅能满足基本日常生活开支。这种固定工资报酬制度不能真实体现大学生在农村工作的优与劣，因此，应该采取更加灵活的工资考核制度，通过设立年终考核奖、加入工龄补贴等措施，来提高大学生村官的待遇。大学生“村官”的工作生活补贴应比照本地乡镇新录用公务员试用期满后工资水平确定。另外，应注意结合社会待遇的提升，主要是指提高大学生村官在社会中的地位，一方面有意识地进行政策倾斜吸引更多优秀人才加入大学生村官队伍，另一方面也要根据人才的正常升迁需求，建立大学生村官晋升制度，如作为乡镇（街道）领导班子后备干部重点推荐人选等，以最大程度调动他们的工作积极性，并增强大学生扎根农村的信心和决心。
4、重心前移，构建人才“大战略”
为了让大学生村官进得来，留得住，扎得下根，真正成为农村基层组织的新思想、新知识、新技能的传播者，真正能够优化村级干部结构，提高队伍整体素质，进而推动农村经济社会发展，中央对大学生村官制度可以重心前移。一是实行村官委培制。可以继续沿用高校招生的委培生制度，根据地方需求，地方政府可以与不同高校委托培训学生。这样，既有针对性地选择专业学习基础，又有回乡村扎根的社会条件。二是专业定向。大学生村官已经成为了一种社会需求，就要求大专院校要针对未来村官就业的特点，选择一定的适合村官发展的专业课程，甚至形成特色学校。大学生村官制度的实施，必须要有高校的参与，要从社会的需求来构建村官的人才“大战略”。
5、广泛宣传，营造重视的“大氛围”。 要通过各类媒体积极宣传国家大学生制度的重要意义，把大学生村官制度与党的执政基础巩固、基层民主政权建设、社会主义新农村建设联系起来，并成为农村干部群众的共识，成为各政策主体的共识。要教育引导农村基层干部和群众，克服狭隘的封闭意识和地方主义思想，具有五湖四海、举贤用能宽阔胸襟，营造欢迎大学生村官入村驻点的真诚，并创造条件使大学生村官融入当地的经济、政治生活当中来，充分发挥他们的聪明才智；要教育大学生尊重农村基层干部和群众，尽快熟悉当地的语言、风俗，努力学习农村所需的知识、技术，主动为农民办好事、办实事，真正成为农业发展的领路人、农民情感的贴心人、农村建设的当家人。
大学生村官制度建设意义重大，影响深远。如果能较好地整合各政策主体的价值诉求，切实解决当前大学生村官制度运行当中所出现的问题，那么大学生村官制度必定会激发出强大的生命力，为巩固党的执政基础、加强干部队伍建设、促进社会主义新农村建设作出巨大的贡献，成为党和国家事业长远发展的重要政治基础。
