农村劳动力转移现状及对策与建议
张持平
一、农村劳动力转移的现状及特点
（一）农村劳动力转移的现状
上个世纪八十年代以来，几乎与东部地区乡镇企业“异军突起”、农村劳动力就地转移的同时，我国中西部地区逐步形成了一个农村劳动力跨区域转移的浪潮。现在两类转移方式正相互交织、方兴未艾，已经形成了一支两亿多人的劳动大军。
根据国家统计局农调队的资料分析，农村跨乡外出务工的劳动力人数占农村劳动力总数的比例已经达到23.2%，接近四分之一。外出务工的劳动力主要来自四川、重庆、安徽、湖南、江西、河南和湖北等七个中西部大省，这七个省的农村外出劳动力大约占到全国的65.8%。
农村外出劳动力的流向，反映出三个“集中”的特点：一是向东部经济发达省份集中，根据公安部的资料，2004年在广东、江苏、浙江三省务工的外省农村劳动力就有4528万人，几乎占当年全国农村外出劳动力的60%；二是向大中城市集中，根据国家统计局的抽样调查推算，2004年全国农村外出劳动力中有62.4%的人选择了去地级以上的城市打工；三是向劳动密集型行业集中，劳动部门的资料显示，2004年全国大约有64.5%的农村外出劳动力集中在制造业、建筑业和餐饮服务业等劳动密集行业就业。
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（二）农村劳动力转移的特点
伴随着这场史无前例的农村劳动力大规模向城镇的转移，我国在经济、社会和文化等方面都发生了并将继续发生着巨大而深刻的变化。
1、在勇敢冲破城乡二元结构的伟大实践中，走出了一条具有中国特色的城镇化道路。作为世界上人口最多，又长期实行严格的城乡分治的国家，在工业化的过程中实现城市化，会与世界上其他国家有所不同。改革开放以来，在短短二十多年的时间里，我国城市化率从20%左右，提高到40%左右。以经济发达地区农民“离土不离乡”发展乡镇企业，建设小城镇为发端，启动了中国城镇化的进程，到今天1.2亿农民“离土又离乡”连同随迁的1900多万农民工子女，走进地级以上城市，大大加快了我国的城市化进程，延缓了城市人口老龄化的步伐，这在世界历史上是绝无仅有的。与此同时，产业工人的队伍也发生了巨大的变化。目前，90%以上的采矿工、80%以上的建筑工、70%以上的纺织工等，都是来自农村的新工人；面广量大的餐饮服务业的服务员绝大多数来自农村；现代信息产业也有不少农民工介入。各行各业的人员构成、整个社会的阶级阶层结构，发生了前所未有的巨大变化,农民工已经成为我国产业工人队伍的主体。
2、在建设城市、繁荣城市经济的同时，推动了经济结构的大调整、城乡经济的大发展。十多年来大批农村劳动力进城务
2 工就业，丰富了城镇的劳动力资源，弥补了城市劳动力供给的结构性不足，有效地抑制了劳动力成本的上升速度，为发挥我国劳动力资源优势，提高企业的竞争力做出了重要贡献。同时也为城镇产业的技术升级和
二、三产业的发展创造了有利条件。城市的林立高楼、宽阔大道、繁荣商业、旺盛人气，四通八达的水陆交通网络等，所有这一切的城市新景观、新气象，都凝聚着广大农民工的汗水和智慧。据测算，目前全国平均每个农民工每年创造的GDP是2.5万元，1.2亿农民工创造的GDP就是3万亿元，相当于2004年全国GDP的23.1%。我国经济连续多年9%以上的高速增长，在高速增长中实现了经济结构的调整与优化，从改革开放之初三次产业4 ：4：2，变为当前的2：5：3，这一切也都离不开广大农民的努力，特别是进城务工农民的辛勤劳动。
3、拓宽了农民增收的渠道，为农村全面建设小康社会奠定了基础。目前，我国约有两亿多的农村劳动力转向非农产业和城镇就业，改变了以往农村单一的就业结构，使大批农村富余劳动力找到了新的就业空间，农民收入的增长因此获得了新的渠道。全国平均推算，每个农民工一年的收入是5444元，农民外出就业的收入已经占到当年农村人均纯收入的三分之一，并且呈继续增长趋势。这不仅为农民提高家庭收入、改善生活提供了条件，还增强了农民自身对农业的投入能力、为改善生产条件提供了可能。大批农村劳动力外出就业，不仅为城市发
3 展增添了新鲜血液，而且为缓解农村资源承载压力、形成适度规模经营、加快农业现代化和提高农业劳动生产率、为农村建设全面小康社会创造了前提。。
4、开阔了视野、提高了素质，大批新农村的建设者正在茁壮成长。外出务工的农村劳动力，大多年龄在16～35岁，受过初中以上文化教育，各方面素质基础较好，是农村中的“精英”。从相对封闭的农村走向比较开放的城市，在与现代化大生产相融合的过程中，提高了他们的组织意识、生产技能；在与现代城市生活相融合的过程中，开阔了他们的人生视野、改变了他们的生活方式。在积累了一定的资本和经验以后，不少人萌动了创业的冲动。他们有的在落脚地成了当地企业的骨干，有的自立门户当上了“老板”，还有的人，一旦时机、条件成熟，就带着资本、技术和多年形成的商业网络，回到自己的家乡经商办厂，扩大非农就业，发展当地经济，成为播向家乡工业化、城镇化和现代文明的种子，以一种新的方式回报家乡父老的养育之恩。
农村劳动力转移的规模和方式受到多方面因素的影响，这些因素相互依存又相互制约。通过对今后一个时期国家经济社会发展状况的估计、劳动力的供给、城市对劳动力的需求、城市就业容量以及城市的劳动就业政策等因素的综合分析，我们认为：未来十年，跨区域的农村劳动力转移数量将继续增加，但增幅趋缓。我国经济特别是城市经济仍将保持较高速度的增
4 长，对劳动力的需求也会持续增加，而符合转移质量要求的农村劳动力的数量则相对稳定。沿海经济发达地区由于劳动力的短缺，势必推动产业升级，从劳动密集型转向资本和技术密集型为主。与此同时，沿海向中西部、大中城市向周边地区、同一省区内部发达地区向欠发达地区的产业转移将加快，农村劳动力的转移也将随着产业结构的进一步调整和产业的梯度转移发生变化，转移的方向和方式也将更加多元化。东部各主要输入地的输入数量将继续增加，增长趋势会比较平稳；开始出现农村外出劳动力更趋理性的选择，并有向中西部地区、经济起步市县回流的苗头。
再过十年，全国劳动力供求基本平衡，农村劳动力流向发生更加理性的变化。落实科学发展观、转变经济增长方式，我国经济发展的质量将有很大的提高，对劳动力的需求也相应地提出更高的要求，城市人口老龄化的步伐加快，亟需得到年轻人口的补充，随着农村职业教育的普及，全国劳动力市场供求将大体平衡。目前主要向东部地区城市流动的趋势将会停止，代之以本区域内的农村劳动力向当地城镇的转移，由“孔雀东南飞”到逐步“凤还巢”，即在东部积累了一定资金和技术之后，原外出打工的本地农民回到自己家乡创业，发展农业产业化经营、推动农村工业化的进程，形成更多的小城镇，发展壮大县域经济。
当第三个十年到来的时候，城乡二元结构可能将不复存在。
5 如果政策得当，体制理顺，加上各方面的共同努力，我国的社会主义市场经济体制逐步确立和完善，社会主义“三个文明”的建设取得巨大成功，经济社会发展将达到一个新的更高水平。新型工业化的构架基本成型、国民经济平稳、快速发展，社会主义新农村建设的目标基本实现，城乡“二元结构”将成为历史，劳动力作为经济社会发展中最有价值、最具活力的要素，在社会主义市场经济体制下根据发展的需要在区域之间、城乡之间、产业之间充分、自由地流动，发挥出前所未有的能动作用。
二、存在的问题和原因
农村富余劳动力向
二、三产业及城镇转移，是我国工业化、城镇化和现代化的必由之路，必将对经济、社会、文化乃至政治发展产生深远的影响。二十多年来，我国农村劳动力向非农转移就业已形成一定的规模和“气候”，但从一开始就伴生着一系列的问题，尽管国家高度关注、因势利导，在方针政策上作出规定，但时至今日，外出务工人员受骗上当乃至人身伤害的事件层出不穷，问题愈演愈烈。
1、基本权益得不到保障，劳资纠纷明显增多。在城市和工厂里，企业主随意让农民工加班加点，劳动强度过大，用工管理不规范，生产生活无保障。农民工成为伤亡事故主要受害者，近年屡发的煤矿工人死亡绝大部分是农民工。劳资矛盾增大，围绕拖欠、克扣农民工工资等方面的纠纷增多，农民工为此采
6 取自焚、杀人等极端行动的报道屡见不鲜，群体性事件大幅度上升。而在亲商、富商、爱商的氛围下，有的政府部门在处理此类纠纷时，站在资方一边，偏向业主利益，漠视农民工权益，使劳资矛盾转化为农民工与政府的矛盾，使经济矛盾尖锐化而引发政治矛盾，直接影响到社会稳定。
2、转移方式无序，存在较大盲目性。目前劳动力市场很不规范，中介组织很不健全，农民外出就业仍主要依托血缘、地缘、人缘等传统关系网络。农村劳动力有组织转移的只占10—30%左右，大部分处于自发状态。输出地不少党政部门没有认真组织农民外出就业工作，输入地也往往没有负责做好外来人员的安臵就业工作，已经就业的农民工既没有组织管理，也没有自行组织起来或加入工会。缺乏有效的组织是农村外出务工人员无序流动的重要原因。
3、培训机制不健全，外出务工人员文化技术素质普遍偏低。目前，农村外出就业民工初中和初中以下以下文化程度者所占比例高达80％以上，未接受过任何技能培训的占70％左右。农村进城劳动力所从事的工作岗位由于工作环境差、职业声望低、工资收入低，常受城里人鄙视。而近几年来，发达地区的经济发展正在由过去的劳动密集型向资本、技术密集型转变，非农就业对劳动者素质要求越来越高，要求就业人员由体力型向技能型转变，没有技术的农村劳动力，就业竞争力越来越弱，就业空间也越来越小。
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4、职业性转移为主，定居式转移存在严重障碍。改革开放初期，我国农村劳动力转移的特点是“离土不离乡”、“进厂不进城”，转移劳动力大部分在当地非农产业部门就业，农民身份固然改变不了。而时至今日，许多农民进了城却依然改变不了自己的身份。目前城市只容许投资移民、技术（人才）移民，不允许在城镇就业多年的农民工迁移定居成为市民，更无享受城市居民所有待遇的权利，户籍问题一直未有重大的突破。
上面列举的问题是在我国向市场经济转轨、社会结构转型过程中出现的不正常现象，其主要原因有：
1、歧视农民的思想意识。我国由于长期实行城乡隔离的政策，在人们的意识中，城市和农村壁垒森严，城里人和乡下人泾渭分明。由于城乡发展的巨大落差，从领导到群众，思想深处或多或少存在着轻视农民的想法。农民流动就业开始时被称为“盲流”，公共汽车上碰到农民工总有人躲得远远的，民工一年挣不了几个钱，春节回家交通部门还要涨价。歧视农民是造成农民权益得不到保障的重要原因之一。
2、对农村劳动力转移的重要性认识不到位。我国大规模的“民工潮”，从一开始就是在城乡巨大的收入差距背景下产生的，农民外出打工只是为了“挣钱”，输出地领导的认识仍然停留在劳务经济的概念上。多年来，政府对流动人口的政策导向，定位并固化于提高农民收入的基点上，政策措施主要放在清除流动就业障碍等方面，没有认识到农村人口城市化和农民市民
8 化是城市化、现代化的必然要求，是整个国家经济、社会结构转换的中心环节，其重要意义不亚于农村联产承包责任制的推行。从当前流动人口面临的各种问题和矛盾看，做好对流动就业的管理服务工作是必要的，但政策导向应由收入导向朝着流动人口迁徙定居的城镇化导向过渡。
3、城乡分割的二元户籍制度。1954年新中国第一部宪法曾规定公民有迁徙的自由，但1975年修改宪法时取消了这一权利，至今未能恢复。在我国废除计划经济体制，向市场经济体制转轨的今天，1958年国务院制定的城乡分割的户籍管理制度仍在全部或部分地执行，影响根深蒂固。近年来虽有所松动，但城市户籍仍附着不少社会保障与公共服务方面的福利待遇，这是阻碍农村人口城市化的重要原因。不少农民工在城市已工作多年，有的已成为技术骨干甚至劳动模范，户口问题仍长期得不到解决。一些地方讲的城市化，是市场开放、社会封闭的城市化，只让农民进城打工，把所创造财富大部分贡献给企业、城市，又不许他们在城里定居，社会成本转嫁给农村，这只能导致城乡差距的扩大；计算人均GDP时农民工人数不列入分母，造成GDP信息的虚假和浮夸，并加深城乡二元结构的矛盾，与以人为本的科学发展观是背道而驰的。大量的农民工流动就业，使城市和发达地区无法建立稳定的产业工人队伍，最终也不利于整个社会的稳定与和谐。
4、不完善的公众利益诉求机制。作为社会的弱势群体，
9 农民工们具有提高工资待遇、改善工作环境、维护基本尊严、获取基本社会保障等方面的利益诉求渴望。但在现实生活中，由于没有一个真正能为自己说话、争取自身权益的“代言人”，缺乏较为畅通的利益诉求渠道。一方面，许多企业没有建立能维护农民工利益的工会；另一方面，根据目前的法律诉讼制度，他们没有精力也难以承受诉讼的成本与风险。往往采取极端行为来宣泄，造成恶劣的社会影响。
5、政府管理的缺位与法律制度的缺失。目前庞大的流动就业人员，输出地和输入地政府对这一特殊的人群都缺乏有效的管理。输出地政府对他们的管理“鞭长莫及”，输入地政府也没有把他们当作真正市民看待，政府部门和社区的管理服务工作很难渗透到这些人群中。我国至今没有建立对农民工统计的指标和体系，缺乏对农民工完整和科学的统计信息。可以说这一群体绝大部分仍处于“两不管”的“漂泊”状态，成为城市和农村的“边缘人”。在当前的劳资关系中，损害农民工权益的情况非常普遍。这既有现行法律法规不够完善的原因，又有监督不力、执法不严的问题。在诸如工资、劳动合同签定、生产安全防护、技能培训等方面，国家已有的法律如《劳动法》、《职业教育法》等得不到贯彻落实。另一方面，全国至今没有一部专门针对进城务工人员的、对其经济、社会和政治等各方面权益作出规定的法律。
三、对策与建议
10 最近，党中央国务院制定了国民经济发展的“十一五”规划建议，提出了新的经济与社会发展的宏伟目标，这是构建和谐社会和全面建设小康社会的纲领性文件，标志着我国进入了一个新的发展阶段。当前，努力做好农村富余劳动力转移工作，对于保证新的五年规划顺利实施，推进我国工业化、城镇化进程，建设社会主义新农村，缩小城乡差距、贫富差距、地区差距，有着重要的战略意义。为了切实做好农村富余劳动力转移工作，解决当前存在的突出问题，提出以下对策和建议：
1、继续稳步、有序地推进农村富余劳动力转移。 认真贯彻执行胡锦涛同志提出的以人为本的科学发展观和城市支持农村、工业反哺农业，构建和谐社会的指示精神，在今后的5～10～20年内，逐步将现在的城乡人口比例由4：6转变为6：4。并且力争在2020年到2030年基本实现城镇化，为进一步实现农业现代化奠定基础。
2、善待农民工，提高他们的政治、经济和社会地位。 “三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是农民工的问题，农民工是我国农民中的精华，在
二、三产业的从业人员中已占相当比重，应明确农民工产业工人的主体地位，取消“农民工”的称谓，代之以从事职业的称谓，与城市职工同等身份，同等待遇，同等地位。参与城市所在地的政治社会生活，拥有选举权和被选举权。农民工应公平地享受基本的社会保障和最低工资制度，改善生产、生活条件。严禁恶意拖欠、
11 克扣农民工工资和随意无度加班。加强监察工作，发现问题严肃处理，问题严重的应严加惩处。从长远看，农民工工资待遇不能只是维持简单再生产，而应满足扩大再生产的需要，并不断随着经济发展水平的提高，建立工资不断增长的长效机制。
3、实行制度创新，维护农民工的合法权益。 首先是户籍制度创新。从长远讲，要彻底改变城乡二元结构体制，消除附着在户口上的城乡居民的权利不平等制度，保障公民的迁徙自由、居住自由和择业自由。近期，要降低城市户籍门槛，分层次放宽入户条件。在大中城市，对拥有合法住所（包括有租借房屋）、稳定职业和生活来源的，允许进城定居，登记户口，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。可先对受过高中、中专教育，参加一种社会保险三年以上的，或企业要求留下并为之承担责任的，或自办企业雇请员工纳税五年以上的，准予户口迁入。小城市、小城镇，户口全部放开。特大城市，可施行居住证制度。
其次是土地制度创新。土地制度与农村富余劳动力转移关系密切，从长远看，深化土地制度改革，需要进一步探索。目前，要促进中西部地区农村劳动力就地、就近转移，并根据中西部地区土地资源相对丰富的实际，适当放宽土地的宏观控制，以适应产业的梯度转移，加快中西部域区经济的发展。可借鉴一些地方的经验和做法，探索创新土地制度。最近，广东省根据国务院有关文件精神，实施集体建设用地使用权直接进
12 入市场。江苏等省实行“股田制”或建立“土地银行”变地权为股权等，都有利于土地规模经营和农业的产业化经营，有利于推进农村劳动力转移，并为农民的就业、创业提供资金支持。
再次是社会保障制度创新。从长远来看，城乡劳动者应建立统一的社会保障体制。近期，应根据农民工工资偏低和流动人口的不同情况，建立多层次、低水平、广覆盖的社会保障网络。一部分长期在城镇已有稳定职业并定居的人员，可纳入城镇的社会保障。对于临时在城镇打工的农民工，针对他们的迫切需要，先搞工伤保险、大病医疗保险等。降低农民工参与社会保障的门槛。交费基数、交费年限要与他们实际工资相适应，并与所在企业按比例分摊，让更多的农民工年老时能领养老金。 允许企业为农民工在农村交纳养老保险，农民工可以到当地社保部门参保和退保。建立方便合理的农民工养老保险跨省区转移机制，不论他们转移到什么地方，都可以凭卡交纳社会养老保险费，凭卡领取社会养老保险金。
4、建立和健全培训服务体系，切实提高劳动者素质。 提高劳动者素质，首要的是抓好基础教育，确保农村九年义务教育的实施。要更多关怀留守儿童的学习、教育和他们的身心健康。对于进入城市的农民工子女，要充分利用和增添城市教育资源，让他们接受正规教育，不得强制收取借读费、择校费，不得以任何理由拒收符合条件的农民工子女入学。农村劳动力的培训，要在提高认识的基础上，调动输出地、输入
13 地、用工单位和劳动者本人的积极性。整合培训资源，每个市、县、区都应确定或建立几所中等职业学校、技工学校和农民工专业技能培训学校，使每个农村青年都能掌握
一、二项专业技能。有些地方对初、高中毕业生再增加一至两年职业、技能教育、培训，实施3+1或3+2教育，增强他们的就业能力。这种做法值得推广。要改善培训管理，走市场化培训之路，根据市场需求和农民意愿，大力推广“定单式”培训、“定向”培训，提高培训的针对性和适用性。
5、加强领导，促进农村劳动力健康有序地转移。 第一，要把农民工的问题摆上各级领导的议事日程。广大农民工进入城市十多年来，在作出巨大贡献的同时，也积累了不少矛盾和问题，有些问题已相当严重，但目前各级党委、政府和有关部门对此往往认识不足。建议从中央到省、市、县都建立“农村劳动力转移就业领导小组”或“城乡统筹就业协调委员会”，下设办公室，吸收发改委、财政、劳动和社保、民政、公安、农业、教育、卫生、计生等职能部门参加，全面负责农村富余劳动力转移就业工作。包括规划、安臵、培训、户籍、维权和劳动保护工作。使农村富余劳动力出得来，留得住，有保障。输入地要实行属地管理，避免管理和服务的缺失。
第二，建立健全法制。鉴于农村富余劳动力转移已成为全国大规模的人口流动现象，并且将在相当长的时间内存在。建议全国人大和国务院以及各省、市、区人大、政府，及早制
14 定涵盖农民工的有关政策、法规，例如：“就业法”、“劳动力市场管理法”、“培训法”、“劳动保护法”、“最低工资法”、“安全法”、“社会保障法”、“新户籍法”等等，做到有法可依，推动和保障农村富余劳动力转移的顺利进行。
第三，增加公共财政支持。中央和各级财政要在预算安排执行中，将支持农村富余劳动力转移作为一项重要支出。在建立劳动力市场、农民工培训、社会保障等方面增加投入，提供公共服务。同时要加强对财政支出的监督和审计，确保资金的安全及使用的效益和效率。
第四，农民工的计划生育工作，应以输入地的属地管理为主、输出地为辅，并建立规范的协调工作机制以节约运行成本，提高工作效率。
第五，建立农民工组织。有些地方已纳入工会组织。根据目前农民工流动性大，职业不稳定的特点，各地也可在农民工比较集中的地方和企业成立农民工协会或建立农民工工会，代表广大农民工参与有关经济、社会、政治活动。特别是有关就业、工资和土地、财产的管理、流转、分配的谈判、签证工作，以及维护农民工的合法权益并在条件成熟时并入城乡统一的工会组织。
