工程项目代建制度存在的问题及对策措施
工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。是由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。其特点是由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。2004年，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，这样代建制才在我国逐步推行。目前，各地、各部门加快推行政府投资项目代建制，并取得了积极的成效，但同时也暴露出了许多问题。为保证政府投资项目代建制的健康发展，我们应予高度重视和认真研究。对此，结合工作实际，就代建制面临的问题与对策谈一点个人浅见，供参考。
一、代建制度中存在的问题
（一）法规不全。《国务院关于投资体制改革的决定》虽然规定对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，但目前，国家尚未建立项目代建制配套的法律、法规，相关部门亦未制定相应的操作细则。实际操作过程中遇到很多困难,致使项目代建实施过程中出现问题较多，甚至处于无序状态。如没有对代建人授予相应的法律地位,代建合同的主体和主体之间的关系不清晰,代建人在履行代建职能时,难以正确地把握工作的范畴和职责，代建人在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。再如代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系尚未有明确的说明，合作双方背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。等等这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。
（二）机制不活。目前代建企业大都隶属于政府部门，有些由一些行政富余人员，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果，但由于他们的存在，公司的人事制度、工资制度改革因无规定而迟迟无法开展，且长期的机关作风使得他们的思想观念与现代企业的发展、创新精神格格不入。虽然根据政府体制改革的要求，代建企业正在准备改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，这种机制自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，限制了竞争。代建市场处
于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。这将极大的阻碍代建企业的市场竞争，影响代建企业的长远发展。
（三）管理不严。应该说，代建制是政府将政府非经营性投资项目的全部管理职能通过委托转交给以市场竞争方式确定的代建企业来执行，代建企业向政府业主负责，各项目承包企业向代建企业负责，两者均以合同方式确定各方权利义务关系。这就使得行政权力寻租的难度加大。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。代建制下，政府不直接与建设项目的其他当事人如设计单位、监理单位、咨询单位、施工承包商等打交道，与之打交道的是接受政府授权作为一个实体的工程项目管理公司，它代理政府对项目进行协调和管理。政府的作用主要是培育代建市场、制定规则和维护良好的市场秩序，而不是直接参与政府投资项目的管理活动。实际上并非如此。目前,项目的业主看似政府，而实际就是今后的使用单位,使用单位充当业主。代建企业与项目使用单位的经济利益也未完全割断，这些致使投资失控,“三超”现象大量存在。同时，在项目代建实施过程中，相关部门对代建企业也缺乏应有的监督。如笔者最近对一代建项目进行审计时发现，该项目代建单位--某工程项目管理公司存在对工程项目监管不力，施工单位非法转包、层层分包、违规承包工程，项目招标、代建、监理单位同属一个主管部门等问题，给工程质量造成安全隐患。还存在项目资金管理不严，挤占业主建设资金、施工单位大量使用虚假发票、白条及无发票支付货款等。违规金额占工程概算总额的39%。
（四）素质不高。目前的代建行业准入门槛较低，代建没有明确的代建资质，有的以其他建筑类资质代替代建资质，代建人、代建资质的选择具有任意性。如笔者审计一代建公司，注册资金500万元中，有300万元是为申报咨询甲级资质而虚增的，直接影响到代建工程管理质量。同时，项目管理人员知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、复合型人才。并且代建企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
二、完善代建制度的几点建议
一是完善法律制度。抓紧制定、修改和清理政府投资建设管理的有关法律、法规及行政规章、文件，改革项目审批制度。明确代建制的概念、定位、适用范围、管理办法，要将代建制项目纳入我国《政府采购法》轨道，确定代建项目服务应具备的管理能力或业绩、注册资本金、技术力量、企业资质等标准。确立“投、建、管、用”四方主体，特别是代建主体的法律地位、权利、义务和责任范围，规范各方行为和相互关系，统一政府管理职责，并且应得到严格执行。对于现阶段由于代建制度出现而产生的风险转移问题，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。同时制定合理的代建取费标准，采取相应的措施，解决责权利不对等的现象。如规定在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费标准，并请评标专家就代建费作出专项评审。
二是转变经营机制。深化体制改革，建立现代企业制度。我们应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业内部管理、人事制度和分配制度改革，增强企业的活力和员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。代建制也不应只停留在国内或政府投资的范围和领域内。近年来随着投资数量的增加，投资主体结构也发生了很大的变化，那就是民间投资和境外投资所占的比重越来越大。所以应该立足现在，面向未来，扩大服务范围，将其延伸至民营、外资领域；提高服务层次，除了提供一般性的管理服务外，还有后续人员的遴选、企业文化的建立等。
三是强化管理。代建制的主要作用之一，就是利用代建企业独立的、强大的专业化项目咨询管理力量，强化和完善项目可行性研究、评估及其决策的民主化、科学化；科学合理地优化工程设计方案；自初步设计开始实施工程设计监理，按照工程实施计划要求，保证工程设计图纸的质量和交付时间；根据投资控制目标、设计与施工的最佳结合要求，限额和优化工程设计，同时优化和制约施工方案，从而解决工程设计与施工长期相互脱节、磨擦而产生工程质量、工期、投资失控等诸多问题。这就是工程项目要实行全过程、全方位整体化、系统化代建管理的主要原因。因此，代建企业应当在工程项目建议书批准后开始，直至工程项目建成移交及责任期满为止都要负起自已的义务和责任，强化管理，别使代建制误入
歧路，影响自身发展。在项目代建实施过程中，相关部门也要加强对代建企业和项目的监督。
四是加强从业人员素质培养。代建企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。国外对管理咨询执业人员管理较严，从事工程管理咨询工作的人员必须具有执业资格注册证书。因此，要建立培训机构，解决培训经费，加强对从业人员素质培养。还要建立健全代建企业人员聘用、考核激励和奖励机制。
