浅析我国彩票发行与管理存在的问题
彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证。彩票业在我国属于新兴产业，且发展迅猛。我国自1987年和1994年开始发行福利彩票和体育彩票以来，至今已经销售了2800多亿元人民币，筹集到公益金940多亿元。1987年至2005年，我国人均购买彩票的支出从每人2分钱上升到每人56元，上涨了2800倍。由于深圳“彩世塔”案、西安“宝马”案等彩票舞弊案件的发生，社会公众更关注彩票发行与销售的安全问题，反而忽视了这些舞弊行为背后的“影子”－彩票发行、销售管理机构。本文将主要针对部分彩票发行、销售机构的实际运营情况，探讨我国彩票发行、销售管理体制亟待解决的几个问题。
一、我国目前的彩票发行与销售管理体制
我国彩票发行分别由隶属于民政部的中国福利彩票发行中心和隶属于国家体育总局的体育彩票管理中心承担，彩票发行与销售实行“四级管理体制”。以福利彩票为例，财政部是彩票的宏观市场管理部门，其职责是制定政策、管理市场和监督发行；民政部是发行福利彩票的行政业务主管部门，其职责是研究制定发行办法、管理彩票发行和销售机构；中国福利彩票发行中心是福利彩票的发行机构，负责全国福利彩票发行和销售业务，对各地福利彩票销售机构实施业务领导和全面监控；省级福利彩票发行中心是福利彩票的销售机构，受当地民政部门的行政领导，同时受上级发行机构的业务领导和监督检查。
二、彩票发行与销售管理中存在的一些问题
1、彩票管理的法规层次低，出台彩票管理条例迫在眉睫
据世界彩票协会统计，目前全世界已有150多个国家经营彩票业务，大多数国家和地区都完成了彩票立法工作。西方发达国家的彩票发展史已经证明了要使彩票事业得到健康的发展，必须通过健全法律法规予以规范，为彩票立法是彩票业走向成熟的基本标志。但是，目前我国彩票市场管理所依据的国务院的有关通知，财政部制定的管理制度和政策，民政部和国家体育总局为本部门彩票发行、管理所制定的有关规章制度在法律层次上较低，已经难以适应彩票业发展的形势，迫切需要相关彩票的法律、法规。通过法律、法规确立我国彩票的合法地位，明确各级政府的职能和彩票发行与销售机构的责任，充分发挥各职能部门作用，才能保障彩票事业的健康发展。
2、彩票发行费用计提比例较高，一些地区彩票发行费大量结余闲置，发行费使用大手大脚。
“十五”期间，我国彩票销量累计2169亿元，按国家规定最高15%的比例计算，可计提彩票发行费用325.35亿元，其中彩票发行和销售机构至少可留用7%，即151.83亿元。从部分彩票发行和销售机构发行费管理使用看，资金结余闲置和使用大手大脚的问题比较普遍：如2005年湖北省福利彩票实际发行费率为10.71%，比15%的计提费率低4.29个百分点，该省财政专户中福利彩票发行经费余额已达1.42亿元，资金结余闲置，未能发挥社会效益。据统计，湖北省福利彩票2003年至2005年实际发行费率平均为12.08%，按照每年彩票销售25亿元、计提费率15%计算，今后每年可新增发行费结余约7300万元；又如，青岛市福利彩票中心2005年斥资2000万元购买一艘“福彩号”豪华游轮，用于商务接待、休闲度假、彩票宣传等经营活动；再如2003年和2004年，中国体育彩票管理中心超额支付所属中体彩科技发展有限公司和北京中体彩印务技术有限公司彩票发行印制费5.58亿元，经体育总局批准后，中体彩科技发展有限公司已支出1.3亿元购买一栋综合楼，拟部分用于对外出租，两公司还提取个人奖酬金1.31亿元；此外，各地分设彩票销售机构必然导致重复建设、资源浪费问题。我国以省为单位设立彩票销售机构进行彩票销售，各省均建立彩票发行中心。在以电脑型彩票销售为主体的彩票市场中，由于一些地区市场规模小，各彩票中心均投资建立电脑销售网络，必然会造成资源的浪费。
3、民营企业或个人变相投资彩票发行与销售。
虽然国家有关法规明确规定彩票属于国家特许专门机构垄断发行，但部分民营企业看到我国博彩业良好的发展前景和巨大的商业利润，采取种种手段变相投资彩票发行与销售。其手法一种是承包、转包或买断某地区的彩票发行和销售业务。这种方式比较直接，也是国家明令禁止的行为。如深圳市彩世塔投资发展有限公司利用承销方式发行即开型福利彩票，在2001年12月至2002年11月，不到一年的时间里，先后在广东、浙江等17个城市舞弊20起，非法获利4448万元，至2003年3月被扬州市中级人民法院以“非法经营罪”宣判。另一种是民营企业用低价销售或赠送等方式向彩票发行和销售机构提供投注机设备和销售系统软件，再按某一地区彩票销售收入的一定比例提取投资回报。例如深圳市某公司于2003年与某省福彩中心签订合作合同，约定该公司以500台投注机的技术和设备进行投资，并按某省内每年电脑彩票销售总量的0.7%提取投资收益，投资期5年。从合同已执行的2年时间计算，该公司获得投资收益2600余万元，2年投资回报率近200%。由于这种投资方式比较隐蔽，一些彩票发行和销售机构错误地认为这是一种在资金短缺情况下以融资租赁或者分期付款的方式购买投注机的行为，是福彩中心与企业的合作。如果任由这种投资方式发展曼延下去，还将造成更多彩票销售收入的流失。
4、彩票发行与销售机构的内、外部监督管理机制尚不完善。
我国彩票发行与销售机构的内、外部监督管理机制尚不完善，主要表现一是财政监督方式方法没有统一。财政部门是彩票发行的宏观市场管理部门，其职责是制定政策、管理市场和监督发行，但实际操作中各地财政部门的监管方式不一致，宽严标准不一致。如一些地区的财政部门对彩票销售机构实行了部门预算、政府集中采购、国库集中收付等管理方式，但另一些地区则没有。二是部分彩票发行和销售机构有意逃避财政预算监督。彩票发行和销售机构属于事业单位、彩票销售资金及由彩票销售产生的利息、广告、投注站押金等各项收入理应纳入财政部门监督范围，实行收支两条线管理，但一些彩票发行和销售机构认为除彩票发行费和公益金要纳入财政专户管理外，其他收入不需要财政部门监督。三是费用开支没有明细标准。我国除规定彩票发行费用最高按彩票销售收入的15%计提外，并没有对人员支出、日常公用支出、广告宣传支出、固定资产购建支出的标准做出明确规定，造成个人收入增长过快、广告宣传费用过大等问题。四是部分彩票发行和销售机构会计核算不规范。虽然彩票发行和销售机构会计核算比较简单，但涉及到材料采购、资金收付的工作量较大，一些单位不按规定建立库存材料明细账，造成热敏纸、宣传礼品等材料库存无法核实；一些单位对下属管理站实行经费包干，下属管理站为多得经费虚列成本费用；一些单位未按要求编制汇总会计报表，导致会计信息编报不完整。
三、产生上述问题的原因
一是彩票业积极和消极影响同时存在，立法面临两难选择。世界上传统的博彩业主要有三项内容：赌场，赌马以及发行彩票。我国政府不允许经营有赌博色彩的博彩活动，但对我国现行的有公益福利色彩的彩票业则采取鼓励的态度，这无疑是一种自相矛盾的做法。虽然彩票业可以为福利、体育、环保及教育等各项事业进行公益性筹款，但其负面影响也是十分巨大的。不劳而获、一夜暴富的神话造成一些地区私彩泛滥、经济倒退。一些个人倾家荡产甚至挪用公款购买彩票，导致身败名裂。政府如何立法、怎样引导彩票业的发展面临两难选择。
二是彩票发行与销售市场化程度低。彩票的发行权必须控制在政府手中，这是全世界的通行做法，但是如果彩票的销售不实行市场化而由政府过多采取行政手段，必然会既限制彩票的发行量，又加大发行的成本。行政机构进行管理，企业公司来具体运作，这是彩票业发展的必然趋势。换言之，发行必须由政府垄断，但操作则由企业化的组织来完成。这也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。
三是现行管理体制下，彩票销售机构的责权利不明晰，缺乏奖惩机制。彩票销售机构法定代表人基本是上级指派的，属于国家工作人员或事业单位管理人员。其投资决策受自身地位影响，缺乏忧患意识。而且彩票销售受游戏品种、彩民心理等影响较大，与彩票从业人员的努力程度和当地经济发展水平不成正比，很难确定一个合理的激励机制。
四、彩票事业健康发展的思考
一是建立健全彩票法律体系，将彩票事业纳入法制化轨道。二是改革彩票发行和销售体制，推动彩票发行与销售的市场化进程。可组建国家彩票委员会和专业彩票公司，引入发行费浮动机制和竞标方式，逐步降低发行费比例，提高公益金比例。三是加强彩票机构财务管理，提高发行费使用效益。加强财务管理、降低经营成本是彩票发行和销售机构生存与发展的基础。彩票发行机构要严格控制各项开支标准，降低机构运行成本，提高自身的生存能力。四是建立公开透明的信息披露机制。强制各彩票发行和销售机构向社会公开披露财务会计报告及其他相关信息，接受社会公众监督。
