PPP 附件：
项目合同指南
（试行）
编制说明
本 指 南 所 称 的 政 府 和 社 会 资 本 合 作 （ Public-Private
Partnership，以下简称 PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授
权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就 PPP 项目
合作所订立的合同。在 PPP 项目中，除项目合同外，项目公司的 股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原
料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还
会围绕 PPP 项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权
利义务关系，共同构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目合同是整 个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系
以及 PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过 PPP项目合同
确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命
周期顺利实施的保障。
PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事
法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为
公共事务的管理者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政 职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国 PPP 项 目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、
行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、
《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保
险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、
《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、
《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
1 根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管
理的意见》（国发[2014]43 号）、《国务院关于深化预算管理制
度改革的决定》（国发[2014]45 号）、《国务院关于创新重点领
域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）、
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通
知》（财金[2014]76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合
作模式操作指南的通知》（财金[2014]113 号）有关要求,结合国
内外 PPP实践，编制本指南，以帮助 PPP项目各参与方全面系统
地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。
本指南共 4章、29节，全面系统介绍 PPP项目合同体系，说
明各主要参与方在 PPP 项目中的角色及订立相关合同的目的，阐 述 PPP 项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的
风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和
行业领域两个方面，详细剖析不同类型 PPP 项目合同中的核心要 素和特定条款。
PPP 项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行
业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈
判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。本指
南仅对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则
性介绍，并不能适用所有 PPP 项目的特点和个性需求。实践中， PPP 项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助
专业力量，因地制宜地订立PPP项目合同。
2 鉴于我国 PPP 工作尚处于起步阶段，法律制度、机构能力和
实践经验等方面均有待进一步加强和丰富，今后财政部将及时对
本指南进行修订和完善。
3
目 录
第一章 总 则
第一节 PPP 项目主要参与方
第二节 PPP 项目合同体系
第二章 PPP 项目合同的
主要内容
第一节 PPP 项目合同概述
第二节 引言、定义和解释
第三节 项目的范围和期限
第四节 前提条件
第五节 项目的融资
第六节 项目用地
第七节 项目的建设
第八节 项目的运营
第九节 项目的维护
第十节 股权变更限制
第十一节 付费机制
第十二节 履约担保
第十三节 政府承诺
第十四节 保 险
第十五节 守法义务及法律变更
第十六节 不可抗力
第十七节 政府方的监督和介入
第十八节 违约、提前终止及终止后处理机制第十九节 项目的移交
第二十节 适用法律及争议解决
4
1
1 5 12 12 16 18 21 26 28 33 38 46 49 54 57 61 64 68 71 75 81 88 93
第二十一节
合同附件
第三章 不同付费机制下的核心要素
第一节 政府付费
第二节 使用者付费
第三节 可行性缺口补助
第四章 不同行业下的特定条款
第一节 公共交通项目
第二节 公用设施项目
第三节 社会公共服务项目
5 97 102 102 112 117 119 119 125 133
第一章
总
则
第一节 PPP项目主要参与方
PPP 项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承
包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机 构等。
一、政府
根据 PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在
PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在 PPP项目中,
政府需要同时扮演以下两种角色：
作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合
理的公共产品和服务的义务，承担 PPP 项目的规划、采购、管
理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与
项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；
作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政
府基于 PPP 项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等
民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。
为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权机
构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
二、社会资本方
本指南所称社会资本方是指与政府方签署 PPP项目合同的社
会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效
存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企
业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及
1 其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参
与本级政府辖区内的 PPP项目。社会资本是 PPP项目的实际投资
人。但在 PPP实践中，社会资本通常不会直接作为 PPP项目的实
施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为 PPP 项目合同 及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人
资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，
也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社
会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于
50%、且不具有实际控制力及管理权。
三、融资方
PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金
融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构
（如信托公司）等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可
以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，
具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。
四、承包商和分包商
在 PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败
的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度
上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得
贷款的一个重要因素。
2 承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价
格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期
延误、工程质量不合格和成本超支等风险。
对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合
同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，
分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，
提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商
负责管理和协调分包商的工作。
五、专业运营商（部分项目适用）
根据不同 PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目
部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、
风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同项目中
所承担的工作范围和风险也会不同。例如，在一些采用政府付费
机制的项目中，项目公司不承担需求风险或仅承担有限需求风险
的，可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而在一些
采用使用者付费机制的项目中，由于存在较大需求风险，项目公
司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商
负责。
六、原料供应商（部分项目适用）
在一些 PPP项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目
的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与
方之一。例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定供应，项
目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。
3
七、产品或服务购买方（部分项目适用）
在包含运营内容的 PPP项目中，项目公司通常通过项目建成
后的运营收入来回收成本并获取利润。为了降低市场风险，在项
目谈判阶段，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或
服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证
项目未来的稳定收益。
八、保险公司
由于 PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和
运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项
目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各
类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。同时，
由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此 PPP
项目对保险公司的资信有较高要求。
九、其他参与方
除上述参与方之外，开展 PPP项目还必须充分借助投资、法
律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此 PPP 项 目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。
4
第二节 PPP项目合同体系
在 PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调
整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项
目的合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同（包括工
程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合
同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP 项目合同是整个
PPP项目合同体系的基础和核心。
在 PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不
影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传
导关系”，了解 PPP 项目的合同体系和各个合同之间的传导关
系，有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握。
首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPP
项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议
内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司
的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP 项目合同的具体约
定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承
包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购
买合同上。
其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆
转。例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合同的履
行，进而影响到PPP项目合同的履行。
5
PPP项目基本合同体系
一、PPP项目合同
PPP 项目合同是政府方与社会资本方依法就 PPP 项目合作所
订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目 风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理
主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP 项目合同是其他合同产生的基础，也是整个 PPP 项目合同体 系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会
资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明
确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义
务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式 PPP
项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在 PPP 项目
6 合同中通常也会对 PPP 项目合同生效后政府方与项目公司及其母
公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
二、股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期
的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前
提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权
利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转
让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违
约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决
等。
项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由
项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可
能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营
商、融资方等主体。在某些情况下，为了更直接地参与项目的重
大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成
为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管
理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基
本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。
股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还
可能包括与项目实施相关的特殊规定。以承包商作为项目公司股
东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益
冲突，并在股东协议中予以反映。例如，为防止承包商在工程承
包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制
7 承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目
的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，
承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；但另
一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转
让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工
程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。
三、履约合同
(一) 工程承包合同。
项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本
身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将
部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程
承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以
分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规
的规定。
由于工程承包合同的履行情况往往直接影响 PPP项目合同的
履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转
移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定
价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、
工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同
中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善
履行合同义务。
(二) 运营服务合同。
8 根据 PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公
司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验 的专业运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事
务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP 项目合同中
约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分
运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
由于 PPP项目的期限通常较长，在项目的运营维护过程中存
在较大的管理风险，可能因项目公司或运营商管理不善而导致项
目亏损。因此，项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰
富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或
者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收
益。
(三) 原料供应合同。
有些 PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在
整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足
等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继
而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的
煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的
主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原
料价格。
在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货
期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双
方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般
9 性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求
供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的
原料。
(四) 产品或服务购买合同。
在 PPP 项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的
产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售
对象，对于项目公司而言十分重要。根据 PPP 项目付费机制的不 同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用
者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电
力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购
电和供电义务。
此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，
即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司
按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均
应按照最低采购量支付相应价款。
四、融资合同
从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项
目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府
与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项
目贷款合同是最主要的融资合同。
在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提
条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解
决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司
10 以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形
式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担
保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中予以具体体现。
需要特别强调的是，PPP 项目的融资安排是 PPP 项目实施的 关键环节，鼓励融资方式多元化、引导融资方式创新、落实融资
保障措施，对于增强投资者信心、维护投资者权益以及保障 PPP
项目的成功实施至关重要。本指南仅就 PPP 项目合同中所涉及的 与融资有关的条款和内容进行了阐述，有关 PPP 项目融资的规范 指导和系统介绍，请参见另行编制的PPP融资专项指南。
五、保险合同
由于 PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施
的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营
等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保
险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务
的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
鉴于 PPP项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有
针对性和有效性，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询
专业保险顾问的意见。
六、其他合同
在 PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机
构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合
同。
11 第二章 PPP 项目合同的主要内容
第一节 PPP项目合同概述
PPP 项目合同是 PPP 项目的核心合同，用于约定政府与社会 资本双方的项目合作内容和基本权利义务。虽然不同行业、不同
付费机制、不同运作方式的具体 PPP 项目合同可能千差万别，但 也包括一些具有共性的条款和机制。本章将详细介绍 PPP 项目合 同中最为核心和具有共性的条款和机制。
一、合同主体
PPP项目合同通常由以下两方签署：
(一) 政府方。
政府方是指签署 PPP项目合同的政府一方的签约主体（即合
同当事人）。在我国，PPP 项目合同通常根据政府职权分工，由
项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授
权机构自己的名义签署。例如，某省高速公路项目的 PPP 项目合 同，由该省交通厅签署。
(二) 项目公司。
项目公司是社会资本为实施 PPP项目而专门成立的公司，通
常独立于社会资本而运营。根据项目公司股东国籍的不同，项目
公司可能是内资企业，也可能是外商投资企业。
二、合同主要内容和条款
根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，
PPP 项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下核心条
款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的
12 融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权
变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及
法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及
终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附
件；等等。
除上述核心条款外，PPP 项目合同通常还会包括其他一般合
同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保
证、通知、合同可分割、合同修订等。
三、风险分配
(一) 风险分配原则。
PPP 项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分
配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保 PPP 项目 顺利实施和实现物有所值。在设臵 PPP 项目合同条款时，要始终 遵循上述合同目的，并坚持风险分配的下列基本原则：
1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相
应保险）；
3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动
机；
4.由该方承担该风险最有效率；
5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费
用和损失转移给合同相对方。
(二) 常见风险分配安排。
13 具体 PPP项目的风险分配需要根据项目实际情况，以及各方
的风险承受能力，在谈判过程中确定，在实践中不同 PPP 项目合
同中的风险分配安排可能完全不同。下文列举了一些实践中较为
常见的风险分配安排，但需要强调的是，这些风险分配安排并非
适用于所有项目，在具体项目中，仍需要具体问题具体分析并进
行充分评估论证。
1.通常由政府方承担的风险，包括：
（1）土地获取风险（在特定情形下也可能由项目公司承
担，详见本章第六节）；
（2）项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府
方承担，也可能由项目公司承担，详见本章第四节）；
（3）政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控
制下的征收征用和法律变更等，详见本章第十五节）。
2.通常由项目公司承担的风险，包括：
（1）如期完成项目融资的风险；
（2）项目设计、建设和运营维护相关风险，例如完工风
险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险
等；
（3）项目审批风险（根据项目具体情形不同，可能由政府
方承担，也可能由项目公司承担，详见本章第四节）；
（4）获得项目相关保险。
3.通常由双方共担的风险：自然不可抗力。
四、法律适用
14 本指南主要针对在我国实施的 PPP项目，除了说明和借鉴国
际经验的表述外，有关 PPP 项目合同条款的分析和解释均以我国 法律作为适用依据。
15
第二节 引言、定义和解释
引言、定义和解释是所有 PPP项目合同中均包含的内容，一
般会放在 PPP 项目合同的初始部分，用以说明该合同的签署时
间、签署主体、签署背景，以及该合同中涉及的关键词语的定义
和条款的解释方法等。
一、引言
引言部分，即在 PPP项目合同具体条款前的内容，主要包括
以下内容：
(一) 签署时间及签署主体信息。
在 PPP项目合同最开始一般会明确该合同的签署日期，该日
期通常会影响 PPP 项目合同部分条款的生效时间。例如前提条件
条款、争议解决条款等，会在合同签署日即生效，而其他一些特
定条款则在全部前提条件满足或被豁免的情形下才生效（请见本
章第四节）。
此外，这部分还会载明 PPP 项目合同签署主体的名称、住
所、法定代表人及其他注册信息，以明确签署主体的身份。
(二) 签约背景及签约目的。
PPP 项目合同引言部分还可能会简要介绍项目双方的合作背
景以及双方签订该PPP项目合同的目的等。
二、定义
在 PPP项目合同中通常还会包括定义条款，对一些合同中反
复使用的关键名词和术语进行明确的定义，以便于快速索引相关
16 定义和术语，并确保合同用语及含义的统一性，避免将来产生争
议。
定义部分通常会包括“政府方”、“项目公司”、“工作日”、“生
效日”、“运营日”、“移交日”、“不可抗力”、“法律变更”、“融资
交割”、“技术标准”、“服务标准”、“性能测试”等 PPP项目涉及的
专业术语及合同用语。
三、解释
为了避免合同条款因不同的解释而引起争议，在 PPP项目合
同中通常会专门约定该合同的解释方法。常见的解释包括：标题
仅为参考所设，不应影响条文的解释；一方、双方指本协议的一
方或双方，并且包括经允许的替代该方的人或该方的受让人；一
段时间(包括一年、一个季度、一个月和一天)指按公历计算的该
时间段；“包括”是指“包括但不限于”；任何合同或文件包括经修
订、更新、补充或替代后的该合同或文件；等等。
17
第三节 项目的范围和期限
一、项目的范围
项目的范围条款，用以明确约定在项目合作期限内政府与项
目公司的合作范围和主要合作内容，是 PPP 项目合同的核心条
款。
根据项目运作方式和具体情况的不同，政府与项目公司的合
作范围可能包括设计、融资、建设、运营、维护某个基础设施或
提供某项公共服务等。以 BOT 运作方式为例，项目的范围一般
包括项目公司在项目合作期限内建设（和设计）、运营（和维
护）项目并在项目合作期限结束时将项目移交给政府。
通常上述合作范围是排他的，即政府在项目合作期限内不会
就该PPP项目合同项下的全部或部分内容与其他任何一方合作。
二、项目合作期限
(一) 期限的确定。
1.项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评
估时，需要综合考虑以下因素：
（1）政府所需要的公共产品或服务的供给期间；
（2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；
（3）项目资产的技术生命周期；
（4）项目的投资回收期；
（5）项目设计和建设期间的长短；
（6）财政承受能力；
（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等。
18 2.根据项目运作方式和付费机制的不同，项目合作期限的规
定方式也不同，常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：
（1）自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）；
（2）分别设臵独立的设计建设期间和运营期间，并规定运
营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。
上述两种合作期限规定方式的最主要区别在于：在分别设臵
设计建设期间和运营期间的情况下，如建设期出现任何延误，不
论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项
目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益；而
在规定单一固定期限的情况下，如项目公司未按照约定的时间开
始运营且不属于可以延长期限的情形，则会直接导致项目运营期
缩短，从而影响项目公司的收益情况。
鉴此，实践中应当根据项目的风险分配方案、运作方式、付
费机制和具体情况选择合理的项目合作期限规定方式。基本的原
则是，项目合作期限可以实现物有所值的目标并且形成对项目公
司的有效激励。需要特别注意的是，项目的实际期限还会受制于
提前终止的规定。
(二) 期限的延长。
由于 PPP项目的实施周期通常较长，为了确保项目实施的灵
活性，PPP 项目合同中还可能包括关于延长项目合作期限的条
款。
政府和项目公司通常会在合同谈判时商定可以延期的事由，
基本的原则是：在法律允许的范围内，对于项目合作期限内发生
19 非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目
公司可以请求延长项目合作期限。常见的延期事由包括：
1.因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；
2.因发生政府方应承担的风险（关于通常由政府方承担的风
险，请见本章第一节）导致项目公司延误履行其义务；
3.经双方合意且在合同中约定的其他事由。
(三) 期限的结束。
导致项目合作期限结束有两种情形：项目合作期限届满或者
项目提前终止（关于期限结束后的处理，请见本章第十八节和第
十九节）。
20
第四节 前提条件
一般情况下，PPP 项目合同条款并不会在合同签署时全部生
效，其中部分特定条款的生效会有一定的前提条件。只有这些前 提条件被满足或者被豁免的情况下，PPP 项目合同的全部条款才
会生效。
如果某一前提条件未能满足且未被豁免，PPP 项目合同的有
关条款将无法生效，并有可能进一步导致合同终止，未能满足该
前提条件的一方将承担合同终止的后果。
一、前提条件
(一) 前提条件的含义和作用。
前提条件，也叫先决条件，是指 PPP 项目合同的某些条款生 效所必须满足的特定条件。
对项目公司而言，在项目开始实施前赋予其一定的时间以完
成项目的融资及其他前期准备工作，并不会影响项目期限的计算
及项目收益的获取。
而对政府方而言，项目公司只有满足融资交割、审批手续等
前提条件才可以正式实施项目，有利于降低项目的实施风险。
(二) 常见的前提条件。
根据项目具体情况的不同，在项目正式实施之前需要满足的
前提条件也不尽相同，实践中常见的前提条件包括：
1.完成融资交割——通常由项目公司负责满足。
21 完成融资交割是 PPP项目合同中最重要的前提条件，只有确
定项目公司及融资方能够为项目的建设运营提供足够资金的情况 下，项目的顺利实施才有一定保障。
根据项目双方的约定不同，完成融资交割的定义也可能会不
同，通常是指：项目公司已为项目建设融资的目的签署并向融资
方提交所有融资文件，并且融资文件要求的就本项目获得资金的
所有前提条件得到满足或被豁免。
2.获得项目相关审批—由项目公司或政府方负责满足。
根据我国法律规定，项目公司实施 PPP项目可能需要履行相
关行政审批程序，只有获得相应的批准或备案，才能保证 PPP 项 目的合法合规实施。
在遵守我国法律法规的前提下，按照一般的风险分配原则，
该项条件通常应由对履行相关审批程序最有控制力且最有效率的
一方负责满足，例如：
（1）如果项目公司可以自行且快捷地获得相关审批，则该
义务可由项目公司承担；
（2）如果无政府协助项目公司无法获得相关审批，则政府
方有义务协助项目公司获得审批；
（3）如果相关审批属于政府方的审批权限，则应由政府方
负责获得。
3.保险已经生效——由项目公司负责满足。
在 PPP项目中，保险是非常重要的风险转移和保障机制。政
府方为了确保项目公司在项目实施前已按合同约定获得了足额的
22 保险，通常会将保险（主要是建设期保险）生效作为全部合同条
款生效的前提条件。
常见的安排是：项目公司已根据项目合同中有关保险的规定
（请见本章第十四节）购买保险，且保单已经生效，并向政府方
提交了保单的复印件。
4.项目实施相关的其他主要合同已经签订——由项目公司负
责满足。
在一些 PPP 项目合同中，政府方为进一步控制项目实施风
险，会要求项目公司先完成项目实施涉及的其他主要合同的签署
工作，以此作为PPP项目合同的生效条件。
常见的安排是：项目公司已根据项目合同中有关规定签订工
程总承包合同及其他主要分包合同，并且向政府方提交了有关合
同的复印件。
5.其他前提条件。
在 PPP 项目合同中双方还可能会约定其他的前提条件，例
如，项目公司提交建设期履约保函等担保。
二、前提条件豁免
上述前提条件可以被豁免，但只有负责满足该前提条件的一
方的相对方拥有该豁免权利。
三、未满足前提条件的后果
(一) 合同终止。
23 如果双方约定的上述任一前提条件在规定的时间内未满足，
并且另一合同方也未同意豁免或延长期限，则该合同方有权终止
项目合同。
(二) 合同终止的效力和后果。
1.合同项下的权利和义务将终止。
如果由于未满足前提条件而导致合同终止，除合同中明确规
定的在合同终止后仍属有效的条款外，其他权利义务将终止。
2.经济赔偿。
如因合同一方未能在规定的时间内满足其应当满足的前提条
件而导致合同终止的，合同另一方有权向其主张一定的经济赔
偿，但经济赔偿的额度应当与合同另一方因此所遭受的损失相匹
配，并符合我国合同法关于损害赔偿的规定。
3.提取保函。
为了更好地督促项目公司积极履行有关义务、达成相关的前
提条件，政府方也可以考虑在签署 PPP 项目合同时（甚至之前） 要求项目公司就履行前提条件提供一份履约保函。具体项目中是
否需要项目公司提供此类保函、保函金额多少，主要取决于以下
因素：
（1）在投标阶段是否已经要求项目公司提供其他的保函；
（2）是否有其他激励项目公司满足前提条件的机制，例如
项目期限或付费机制的设臵；
（3）项目公司不能达成前提条件的风险和后果；
（4）政府方因项目无法按时实施所面临的风险和后果；
24 （5）按时达成前提条件对该项目的影响；等等。
如果项目公司未能按照约定的时间和要求达成前提条件，且
政府方未同意豁免该前提条件时，政府方有权提取保函项下的金
额。
25
第五节 项目的融资
PPP 项目合同中有关项目融资的规定，不一定会规定在同一
条款中，有可能散见在不同条款项下，通常包括项目公司的融资 权利和义务、融资方权利以及再融资等内容。
一、项目公司的融资权利和义务
在 PPP项目中，通常项目公司有权并且有义务获得项目的融
资。为此，PPP 项目合同中通常会明确约定项目全生命周期内相
关资产和权益的归属，以确定项目公司是否有权通过在相关资产
和权益上设定抵质押担保等方式获得项目融资，以及是否有权通
过转让项目公司股份（关于股权变更的限制，请见本章第十节）
以及处臵项目相关资产或权益的方式实现投资的退出。
与此同时，由于能否成功获得融资直接关系到项目能否实
施，因此大多数 PPP 项目合同中会将完成融资交割作为项目公司 的一项重要义务以及 PPP 项目合同全部生效的前提条件（关于融 资交割以及具体前提条件的安排，请见本章第四节）。
二、融资方的权利
为了保证项目公司能够顺利获得融资，在 PPP项目合同中通
常会规定一些保障融资方权利的安排。融资方在提供融资时最为
关注的核心权利包括：
(一) 融资方的主债权和担保债权。
如果项目公司以项目资产或其他权益（例如运营期的收费
权）、或社会资本以其所持有的与项目相关的权利（例如其所持
有的项目公司股权）为担保向融资方申请融资，融资方在主张其
26 担保债权时可能会导致项目公司股权以及项目相关资产和权益的
权属变更。因此，融资方首先要确认 PPP 项目合同中已明确规定 社会资本和项目公司有权设臵上述担保，并且政府方可以接受融
资方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果，以确保融资
方权益能够得到充分有效的保障。
(二) 融资方的介入权。
由于项目的提前终止可能会对融资方债权的实现造成严重影
响，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无
法在约定期限内补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止
前对于项目进行补救（关于项目提前终止的机制，请见本章第十
八节）。为了保障融资方的该项权利，融资方通常会要求在 PPP
项目合同中或者通过政府、项目公司与融资方签订的直接介入协
议对融资方的介入权予以明确约定。
三、再融资
为了调动项目公司的积极性并保障融资的灵活性，在一些
PPP 项目合同中，还会包括允许项目公司在一定条件下对项目进
行再融资的规定。再融资的条件通常包括：再融资应增加项目收
益且不影响项目的实施、签署再融资协议前须经过政府的批准
等。此外，PPP 项目合同中也可能会规定，政府方对于因再融资
所节省的财务费用享有按约定比例（例如50%）分成的权利。
27
第六节 项目用地
PPP 项目合同中的项目用地条款，是在项目实施中涉及的土
地方面的权利义务规定，通常包括土地权利的取得、相关费用的 承担以及土地使用的权利及限制等内容。
一、土地权利的取得
(一) 一般原则。
大部分的 PPP项目，尤其是基础设施建设项目或其他涉及建
设的项目，均会涉及到项目用地问题，由哪一方负责取得土地对
于这类项目而言非常关键。
在 PPP 实践中，通常根据政府方和项目公司哪一方更有能
力、更有优势承担取得土地的责任的原则，来判定由哪一方负责
取得土地。
(二) 两种实践选择。
实践中，根据 PPP 项目的签约主体和具体情况不同，土地使 用权的取得通常有以下两种选择：
1.由政府方负责提供土地使用权。
（1）主要考虑因素。
如果签署 PPP项目合同的政府方是对土地使用权拥有一定控
制权和管辖权的政府或政府部门（例如，县级以上人民政府），
在 PPP 项目实施中，该政府方负责取得土地使用权对于项目的实
施一般更为经济和效率，主要原因在于：一方面，在我国的法律
框架下，土地所有权一般归国家或集体所有，由对土地使用权有
一定控制力的政府方负责取得土地使用权更为便利（根据我国法
28 律，除乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用农
民集体所有的土地外，其他的建设用地均须先由国家征收原属于
农民集体所有的土地，将其变为国有土地后才可进行出让或划
拨）；另一方面，根据《土地管理法》及其他相关法律的规定和
实践，对于城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持
的能源、交通、水利等基础设施用地，大多采用划拨的方式，项
目公司一般无法自行取得该土地使用权。
（2）具体安排。
政府方以土地划拨或出让等方式向项目公司提供项目建设用
地的土地使用权及相关进入场地的道路使用权，并根据项目建设
需要为项目公司提供临时用地。项目的用地预审手续和土地使用
权证均由政府方办理，项目公司主要予以配合。
上述土地如涉及征地、拆迁和安臵，通常由政府方负责完成
该土地的征用补偿、拆迁、场地平整、人员安臵等工作，并向项
目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净地作为项目用
地。
2.由政府方协助项目公司获得土地使用权。
如果项目公司完全有权、有能力根据我国法律规定自行取得
土地使用权的，则可以考虑由项目公司自行取得土地使用权，但
政府方应提供必要的协助。
二、取得土地使用权或其它相关权利的费用
(一) 取得土地使用权或其它相关权利所涉及的费用。
29 在取得土地使用权或其他相关权利的过程中可能会涉及的费
用包括：土地出让金、征地补偿费用（具体可能包括土地补偿
费、安臵补助费、地上附着物和青苗补偿费等）、土地恢复平整
费用以及临时使用土地补偿费等。
(二) 费用的承担。
实践中，负责取得土地使用权与支付相关费用的有可能不是
同一主体。通常来讲，即使由政府方负责取得土地权利以及完成
相关土地征用和平整工作，也可以要求项目公司支付一定的相关
费用。
具体项目公司应当承担哪些费用和承担多少，需要根据费用
的性质、项目公司的承担能力、项目的投资回报等进行综合评
估。例如，实践中项目公司和政府方可能会约定一个暂定价，项
目公司在暂定价的范围内承担土地使用权取得的费用，如实际费
用超过该暂定价，对于超出的部分双方可以协商约定由政府方承
担或由双方分担。
三、土地使用的权利及限制
(一) 项目公司的土地权利——土地使用权。
PPP 项目合同中通常会约定，项目公司有权在项目期限内独
占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动。根据我国
《土地管理法》规定，出让国有土地使用权可以依法转让、出
租、抵押和继承；划拨国有土地使用权在依法报批并补缴土地使
用权出让金后，可以转让、出租、抵押。
30 (二) 项目公司土地使用权的限制。
由于土地是为专门实施特定的 PPP项目而划拨或出让给项目
公司的，因此在 PPP 项目合同中通常还会明确规定，未经政府批 准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用
于该项目以外的其他用途。
除 PPP项目合同中的限制外，项目公司的土地使用权还要受
土地使用权出让合同或者土地使用权划拨批准文件的约束，并且
要遵守《土地管理法》等相关法律法规的规定。
(三) 政府方的场地出入权。
1.政府方有权出入项目设施场地。
为了保证政府对项目的开展拥有足够的监督权（关于政府方
的监督和介入权利，请见本章第十七节），在 PPP 项目合同中， 通常会规定政府方出入项目设施场地的权利。
2.条件和限制。
但政府方行使上述出入权需要有一定的条件和限制，包括：
（1）仅在特定目的（双方可在 PPP 项目合同中就“特定目
的”的具体范围予以明确约定）下才有权进入场地，例如检查建
设进度、监督项目公司履行PPP项目合同项下义务等；
（2）履行双方约定的合理通知义务后才可入场；
（3）需要遵守一般的安全保卫规定，并不得影响项目的正
常建设和运营。
31 需要特别说明的是，上述条件和限制仅是对政府方合同权利
的约束，政府方及其他政府部门为依法行使其行政监管职权而采
取的行政措施不受上述合同条款的限制。
32
第七节 项目的建设
包含新建或改扩建内容的 PPP 项目，通常采用 BOT、BOO
或 ROT 等运作方式，项目建设是这类 PPP 项目合同的必备条
款。有关项目建设的条款通常会包括设计和建设两部分内容。
一、项目的设计
(一) 设计的范围。
根据项目的规模和复杂程度，一般来讲设计可以分为三个或
四个阶段。对于土建项目，设计通常分为可行性研究、初步设计
（或初始设计）和施工图设计（或施工设计）三个阶段；对于工
业项目（包括工艺装臵设施）以及复杂的基础设施项目，通常还
要在上述初步设计和施工图设计阶段之间增加一个扩初设计（或
技术设计）阶段。
根据政府已完成设计工作的多少，PPP 项目合同中约定的设
计范围也会有所不同：如果政府仅编制了项目产出说明和可行性
研究报告，项目公司将承担主要的设计工作；如果政府已完成了
一部分设计工作（如已完成初步设计），则项目公司的设计范围
也会相应缩小。
(二) 设计工作的分工。
根据项目具体情况的不同，PPP 项目合同中对于设计工作的
分工往往会有不同。常见的设计工作分工包括：
1.可行性研究报告、项目产出说明——由政府或社会资本
方完成。
33 如果 PPP项目由政府发起，则应由政府自行完成可行性研究
报告和项目产出说明的编制工作；如果 PPP 项目由社会资本发
起，则可行性研究报告和项目产出说明由社会资本方完成。
无论可行性研究报告和项目产出说明由谁完成，其均应作为
采购文件以及最终签署的合同文件的重要组成部分。
2.初步设计和施工图设计——由项目公司完成。
在 PPP项目合同签署后，项目公司负责编制或最终确定初步
设计和施工图设计，并完成全部的设计工作。
(三) 项目设计要求。
在 PPP项目合同签订之前，双方应协商确定具体的项目设计
要求和标准，并在 PPP 项目合同中予以明确约定。确定项目设计 要求和标准的依据通常包括：
1.政府编制或项目公司编制并经政府方审查同意的可行性研
究报告和项目产出说明；
2.双方约定的其他技术标准和规范；
3.项目所在地区和行业的强制性技术标准；
4.建设工程相关法律法规的规定，例如建筑法、环境保护
法、产品质量法等。
(四) 设计的审查。
在 PPP项目中，虽然设计工作通常主要由项目公司承担，但
政府方享有在一定的期限内审查设计文件并提出意见的权利，这
也是政府方控制设计质量的重要途径。设计审查条款通常包括以
下内容：
34 1.政府方有权审查由项目公司制作的任何设计文件（特别
是初步设计以及施工图设计），项目公司有义务将上述文件提交
政府方审查。
2.政府方应当在约定期限内（通常在合同明确约定）审查
设计文件。如果设计文件中存在任何不符合合同约定的内容，政
府方可以要求项目公司对不符合合同的部分进行修正，有关修正
的风险、费用由项目公司承担；如果政府方在上述约定期限内未
提出审查意见，约定审查期限届满后项目公司即可实施项目设计
方案并开始项目建设。
3.如项目公司对政府方提出的意见存在异议，可以提交争
议解决程序处理。
政府方的上述审查不能减轻或免除项目公司依法履行相关设
计审批程序的义务。
(五) 项目设计责任。
在 PPP项目中，通常由项目公司对其所作出的设计承担全部
责任。该责任不因该设计已由项目公司分包给其他设计单位或已
经政府方审查而被豁免或解除。
二、项目的建设
在 PPP项目合同中，要合理划分政府方与项目公司在建设期
间的权利义务，更好地平衡双方的不同诉求，确保项目的顺利实
施。
(一) 项目建设要求。
1.建设标准要求。
35 与项目设计类似，在 PPP项目合同签订之前，双方应协商确
定具体的项目建设标准，并规定在 PPP 项目合同中。常见的建设 标准和要求包括：
（1）设计标准，包括设计生产能力或服务能力、使用年
限、工艺路线、设备选型等；
（2）施工标准，包括施工用料、设备、工序等；
（3）验收标准，包括验收程序、验收方法、验收标准；
（4）安全生产要求；
（5）环境保护要求；等等。
项目的建设应当依照项目设计文件的要求进行，并且严格遵
守建筑法、环境保护法、产品质量法等相关法律法规的规定以及
国家、地方及行业强制性标准的要求。项目建设所依据的相关设
计文件和技术标准通常会作为PPP项目合同的附件。
2.建设时间要求。
在 PPP项目合同中，通常会明确约定项目的建设工期及进度
安排。在完工时间对于项目具有重大影响的项目中，还会在合同
中进一步明确具体的完工日期或开始运营日。
(二) 项目建设责任。
在 PPP项目中，通常由项目公司负责按照合同约定的要求和
时间完成项目的建设并开始运营，该责任不因项目建设已部分或
全部由项目公司分包给施工单位或承包商实施而豁免或解除。
当然，在 PPP项目中，项目建设责任对项目公司而言是约束
与激励并存的。在确保项目按时按质量完工方面，项目公司除了
36 客观上要受合同义务约束之外，还会有额外的商业动机，因为通
常只有项目开始运营，项目公司才有可能获得付费。
(三) 政府方对项目建设的监督和介入。
1.概述。
为了能够及时了解项目建设情况，确保项目能够按时开始运
营并满足合同约定的全部要求，政府方往往希望对项目建设进行
必要的监督或介入，并且通常会在 PPP 项目合同中约定一些保障 政府方在建设期的监督和介入权利的条款。
这种政府方的监督和介入权应该有多大，也是项目建设条款
的核心问题。需要强调的是，PPP 项目与传统的建设采购项目完
全不同，政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影
响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能
将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上，
从而违背PPP项目的初衷。
2.政府对项目建设的监督和介入权利主要包括（关于政府
方的监督和介入机制，请见本章第十七节）：
（1）定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料；
（2）在不影响项目正常施工的前提下进场检查和测试；
（3）对建设承包商的选择进行有限的监控（例如设定资质
要求等）；
（4）在特定情形下，介入项目的建设工作；等等。
37
第八节 项目的运营
在 PPP项目中，项目的运营不仅关系到公共产品或服务的供
给效率和质量，而且关系到项目公司的收入，因此对于政府方和
项目公司而言都非常关键。有关项目运营的条款通常包括开始运
营的时间和条件、运营期间的权利与义务以及政府方和公众对项
目运营的监督等内容。
一、开始运营
(一) 概述。
开始运营，是政府方和项目公司均非常关注的关键时间点。
对政府方而言，项目开始运营意味着可以开始提供公共产品
或服务，这对于一些对时间要求较高的特殊项目尤为重要。例如
奥运会场馆如果没有在预定的时间完工，可能会造成极大的影响
和损失。
对项目公司而言，在多数 PPP项目中，项目公司通常只有项
目开始运营后才能开始获得付费。因此，项目尽早开始运营，意
味着项目公司可以尽早、尽可能长时间的获得收入。
基于上述原因，开始运营的时间和条件也是双方的谈判要
点。
(二) 开始运营的条件。
1.一般条件。
在订立 PPP项目合同时，双方会根据项目的技术特点和商业
特性约定开始运营的条件，以确定开始运营及付费的时间点。常
见的条件包括：
38 （1）项目的建设已经基本完工（除一些不影响运营的部
分）并且已经达到满足项目目的的水平；
（2）已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营；
（3）项目运营所需的审批手续已经完成（包括项目相关的
备案审批和竣工验收手续）；
（4）其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经完
成或具备。
2.具体安排。
在一些 PPP项目中，开始运营与建设完工为同一时间，完工
日即被认定为开始运营日。但在另一些项目中，开始运营之前包
括建设完工和试运营两个阶段，只有在试运营期满时才被认定为
开始运营。
这种包括试运营期的安排通常适用以下两种情形：
（1）在项目完工后，技术上需要很长的测试期以确保性能
的稳定性；
（2）在项目开始运营之前，需要进行大量的人员培训或工
作交接。
(三) 因项目公司原因导致无法按期开始运营的后果。
如果项目公司因自身原因没有按照合同约定的时间和要求开
始运营，将可能承担如下后果：
1.一般的后果：无法按时获得付费、运营期缩短。
通常来讲，根据 PPP项目合同的付费机制和项目期限机制，
如果项目公司未能按照合同约定开始运营，其开始获得付费的时
39 间也将会延迟，并且在项目合作期限固定、不分别设臵建设期和
运营期且没有正当理由可以展期的情况下，延迟开始运营意味着
项目公司的运营期（即获得付费的期限）也会随之缩短。
2.支付逾期违约金。
一些 PPP项目合同中会规定逾期违约金条款，即如果项目公
司未能在合同约定的日期开始运营，则需要向政府方支付违约
金。
需要注意的是，并非所有的 PPP项目合同中都必然包括逾期
违约金条款，特别是在逾期并不会对政府方造成很大损失的情况
下，PPP 项目合同中的付费机制和项目期限机制已经足以保证项
目公司有动机按时完工，因而无需再另行规定逾期违约金。
如果在 PPP项目合同中加入逾期违约金条款，则应在项目采
购阶段对逾期可能造成的损失进行评估，并据此确定逾期违约金
的金额和上限（该上限是项目融资方非常关注的要点）。
3.项目终止。
如果项目公司延误开始运营日超过一定的期限（例如，200
日），政府方有权依据 PPP 项目合同的约定主张提前终止该项目 （关于终止的后果和处理机制，请见本章第十八节）。
4.履约担保。
为了确保项目公司按时按约履行合同，有时政府方也会要求
项目公司以履约保函等形式提供履约担保。如果项目公司没有按
照合同约定运营项目，政府方可以依据双方约定的履约担保机制
获得一定的赔偿（关于履约担保机制，请见本章第十二节）。
40 (四) 因政府方原因导致无法按期开始运营的后果。
此处的政府方原因包括政府方违约以及在 PPP项目合同中约
定的由政府方承担的风险，例如政治不可抗力等（关于通常由政
府方承担的风险，请见本章第一节）。
1.延长工期和赔偿费用。
因政府方原因导致项目公司无法按期开始运营的，通常项目
公司有权主张延迟开始运营日并向政府方索赔额外费用。
2.视为已开始运营。
在一些采用政府付费机制的项目（如电站项目）中，对于因
发生政府方违约、政治不可抗力及其他政府方风险而导致项目在
约定的开始运营日前无法完工或无法进行验收的，除了可以延迟
开始运营日之外，还可以规定“视为已开始运营”，即政府应从原
先约定的开始运营日起向项目公司付费。
(五) 因中性原因导致无法按期开始运营的后果。
此处的中性原因是指不可抗力及其他双方约定由双方共同承
担风险的原因。不可抗力是指 PPP 项目合同签订后发生的，合同 双方不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，主要是指自然
不可抗力，不包括按照合同约定属于政府方和项目公司违约或应
由其承担风险的事项。
因中性原因导致政府方或项目公司不能按期开始运营的，受
到该中性原因影响的一方或双方均可以免除违约责任（例如违约
金、赔偿等），也可以根据该中性原因的影响期间申请延迟开始
运营日。
41
二、运营期间的权利与义务
(一) 项目运营的内容。
根据项目所涉行业和具体情况的不同，PPP 项目运营的内容
也各不相同（关于各个行业的特性和运营特点，请见第四章）， 例如：
1.公共交通项目运营的主要内容是运营有关的高速公路、
桥梁、城市轨道交通等公共交通设施；
2.公用设施项目运营的主要内容是供水、供热、供气、污
水处理、垃圾处理等；
3.社会公共服务项目运营的主要内容是提供医疗、卫生、
教育等公共服务。
(二) 项目运营的标准和要求。
在 PPP项目的运营期内，项目公司应根据法律法规以及合同
约定的要求和标准进行运营。常见的运营标准和要求包括：
1.服务范围和服务内容；
2.生产规模或服务能力；
3.运营技术标准或规范；
4.产品或服务质量要求；
5.安全生产要求；
6.环境保护要求；等等。
为保障项目的运营质量，PPP 项目中通常还会要求项目公司
编制运营与维护手册，载明生产运营、日常维护以及设备检修的
42 内容、程序和频率等，并在开始运营之前报送政府方审查。运营
维护手册以及具体运营标准通常会作为PPP项目合同的附件。
(三) 运营责任划分。
一般情况下，项目的运营由项目公司负责。但在一些 PPP项
目、特别是公共服务和公用设施行业下的 PPP 项目中，项目的运 营通常需要政府方的配合与协助。在这类项目中，政府方可能需
要提供部分设施或服务，与项目公司负责建设运营的项目进行配
套或对接，例如垃圾处理项目中的垃圾供应、供热项目中的管道
对接等。
具体项目中如何划分项目的运营责任，需要根据双方在运营
方面的能力及控制力来具体分析，原则上仍是由最有能力且最有
效率的一方承担相关的责任。
(四) 暂停服务。
在项目运营过程中不可避免地会因一些可预见的或突发的事
件而暂停服务。暂停服务一般包括两类：
1.计划内的暂停服务。
一般来讲，对项目设施进行定期的重大维护或者修复，会导
致项目定期暂停运营。对于这种合理的、可预期的计划内暂停服
务，项目公司应在报送运营维护计划时提前向政府方报告，政府
方应在暂停服务开始之前给予书面答复或批准，项目公司应尽最
大努力将暂停服务的影响降到最低。
发生计划内的暂停服务，项目公司不承担不履约的违约责
任。
43 2.计划外的暂停服务。
若发生突发的计划外暂停服务，项目公司应立即通知政府
方，解释其原因，尽最大可能降低暂停服务的影响并尽快恢复正
常服务。对于计划外的暂停服务，责任的划分按照一般的风险分
担原则处理，即：
（1）如因项目公司原因造成，由项目公司承担责任并赔偿
相关损失；
（2）如因政府方原因造成，由政府方承担责任，项目公司
有权向政府方索赔因此造成的费用损失并申请延展项目期限；
（3）如因不可抗力原因造成，双方共同分担该风险，均不
承担对对方的任何违约责任。
三、政府方对项目运营的监督和介入
政府方对于项目运营同样享有一定的监督和介入权（请见本
章第十七节），通常包括：
1.在不影响项目正常运营的情况下入场检查；
2.定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料（例如
运营维护计划、经审计的财务报告、事故报告等）；
3.审阅项目公司拟定的运营方案并提出意见；
4.委托第三方机构开展项目中期评估和后评价；
5.在特定情形下，介入项目的运营工作；等等。
四、公众监督
为保障公众知情权，接受社会监督，PPP 项目合同中通常还
会明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。
44
财政部PPP中心主任焦小平：PPP下一步工作要点是“打假”!
