国内外城市河流保护的比较研究
吴欢，马念
（林同棪国际工程咨询（中国）有限公司，重庆 401121）
摘 要 随着工业化和城市化进程对河流影响的加剧，我国越来越多的城市正迫切需要对河流进行保护和治理。通过国内外城市河流保护和治理案例的比较研究，分析在治理理念、管理机制和技术方法三个方面的差异，提出国内河流保护应有合理的目标，实行立法优先，多部门和多学科合作以及统一管理的机制，同时重视河流保护与土地利用的关系，倡导公众参与，以期实现人、城市、河流三者的和谐与可持续发展。 关键词 城市河流
河流保护
生态理念
管理体制
多学科综合
A Comparative Study on Urban River Protection in China and the Foreign Countries
Wu Huan, Ma Nian T.Y.LIN International, Chongqing 401121, China Abstract: With the industrialization and urbanization making serious influence on river in China, more and more cities are urgently needed for the protection and treatment of urban rivers.Through the comparison between domestic cases and abroad, the differences in treatment concept, management system and technical method are analyzed.It argued that urban river protection should be have reasonable goal, implementing legislative priority, and multidisciplinary cooperation and unified management mechanism, and also should pay more attention in relationship between river conservation and the land use, advocate public participation, in order to realize the harmonious relationship and sustainable development.Key words: urban river, river protection, the concept of ecology, management system, combination of multiple subjects
1 引言
翻开地图可以发现，几乎所有的城市都滨水而建，而且越是著名的城市，越是靠着大江、大河（如果不是湖滨或海滨城市的话）。河流哺育了城市，城市也因河而扬名。但近一百多年来的工业化和城市化进程使得城市中河流的自然形态被改变，河流系统的活动空间被侵占，河流水生态系统平衡被破坏，水域生态功能降低，河流正逐渐失去其生命力，变为城市的污水沟。
从20世纪中期开始，西方发达国家开始了从避害观到资源观，从资源观到生态观，从单一目标管理到流域综合管理的城市河流治理和保护的历程转变，并在此期间积累了不少有价值的成功案例。而我国从20世纪末至今，也开始认识到人类活动、城市化过程等对河流环境的千扰和破坏，实施了一系列针对城市河流的保护研究和工程项目。
2国外城市河流保护与治理经验借鉴 2.1国外城市河流治理案例[1] [2] [3] （1）巴黎塞纳河[4] [5] 塞纳河的治理思路为治河先治水。在防洪工程中并重考虑河流的生态环境，人文景观等，使得治理后的河流不但水质良好，而且给人们提供了好的休闲娱乐的好去处，同时强化相关的法律法规，保证河流治理。 （2）瑞士莱茵河[6] [7] [8] 瑞士治理河流的经验之处在于：强调公众参与，加强人们的保护意识，并且通过环保立法来督促人们的行为；在涵养水源方面，通过源头的地表自然地貌的恢复，以达到保护水源的水量和水质要求。经过多年治理，莱茵河的水质已有很大程度改善，生物多样性基本恢复到了二战前水平，实现了“莱茵河2000年行动计划”确立的生态建设目标。 （3）伦敦泰晤士河[9] [10] 伦敦泰晤士河经历了两次的污染高峰，对河流的污染严重，政府找出污染的主要因素，并且做出相应的措施，其治理方法是严格规定污、废水的排放标准，使得河流的污染源得以控制；立法改革河流治理管理体制，形成健全的河流管理体制，保障河流的安全。泰晤士河现在已重新跻身最清洁的城市河流之列。 （4）德国莱茵河[11] [12] [13]
莱茵河的治理紧紧跟着德国制定的行动计划，明确三大目标，分阶段治理，由浅入深的对河流进行治理；并且通过各级政府和企业齐心协力，投入资金，共同落实整治措施，使得莱茵河的治理取得了很大进展。目前，莱茵河中生活着63种鱼，曾经绝迹的鲑鱼重新出现，这些都反映了莱茵河治理的成就。 （5）维也纳多瑙河[14] 维也纳城市河流治理在传统河流治理理念的基础上，突出“生态治理概念”一大特点，并贯穿到防洪，经济开发和治污等各个领域。利用现代的“亲近自然河流”的概念和“自然型护岸”技术，把河堤由过去的混凝土人工建筑改造成适合动植物生长的模拟自然状态的护堤，缓解了水土流失和初步净化了流入河流中的水。 （6）华盛顿波托马克河
在华盛顿波托马克河的治理中制定了“河流监管计划”，即志愿者为保护河流生态性贡献力量，志愿者的监管工作不但已经成为河流监管维护工作中不可或缺的部分，且对非法活动形成了明显的威慑作用。由于这些不取分文报酬的志愿者的辛勤工作，波托马克河的生态维护工作已经进入一种良性循环。 （7）首尔清溪川[15] [16] 韩国首都首尔在治理清溪川之始就制定了“清溪川复原计划”。治理中拆除了耸立的高架桥，搬走了河道上厚重的水泥盖，清除了河床里常年淤积的污泥浊水。净化水质，丰富水量，并且通过严格的管理措施和公众的参与，对水质的变化由严格的监测，能够及时的处理紧急情况。 （8）渥太华里多运河 在公众中建立了很强的环保意识，使得人人参加环保；政府在治理过程中综合考虑运河的生态保护、人文环境、经济效益等；在后期的河流维护过程中，有相应的维护机构，并且有详细的实施细则。 （9）新加坡河[17] 治理亮点是沿河人性化的规划设计，充分体现了新加坡建设花园城市的内涵；另外就是“水道认管计划”，更加突出了公众参与的重要性。政府部门的管理和投资，公用事业局积极与非政府机构，如民间的水道监察协会合作，通过公众教育和公众参与，维护河流和蓄水池的洁净。
总之，很多国家都在对破坏河流自然环境进行反思，并逐渐将河流进行回归自然的改造和建设。90年代以来，德国、美国、日本、法国、瑞士、奥地利等国纷纷大规模地拆除了硬质衬砌。其实，撤除衬砌的资金投入要比铺衬砌昂贵得多，但这些国家普遍认为，保持河道的自然环境对保护动植物资源、保护水质、防止水土流失都具有极为重要的作用。对河流采用生态护岸，修复水边植物群落与河畔林，还河流以空间，恢复其优美、宜人、充满生机的原貌，已成为当今国际上河流建设的主要趋势之一。
2.2国外城市河流保护与治理案例评述
综观上述国外河流治理的典型案例，可以归纳出国外在河流治理方面的如下特点： （1）立法优先
先立法后做事是发达国家在河流治理方面的最大特点。法国、瑞士、英国都制定了河流治理方面相关的法律法规。 （2）跨地区、多部门的合作机制
最典型的例子就是“保护莱茵河国际委员会”。为了让莱茵河尽快重现生机，莱茵河全流域9国及欧盟代表于1953年成立了保护莱茵河国际委员会（ICPR）。ICPR常年仅有12名成员，最高决策机构为各国部长参加的全体会议，一旦形成重大决策，各国随即分工实施，费用各自承担。在ICPR的高效协调下，多年来沿河各国唇齿相依，民众携手结成利益共同体，共同治理这条“欧洲的下水道”[18] [19]。 （3）目标明确
保护莱茵河国际委员会制定的《2000年前莱茵河行动计划》,以生态系统恢复作为莱茵河重建的主要指标，最终确定的三大目标是：①消失的物种，比如鲑鱼等，要重新回归莱茵河。②莱茵河水要始终适合作为饮用水使用。③河底的沉积物基本不含有害物质。
韩国为治理清溪川制定的“清溪川复原计划”中明确提出了“让孩子们能够放心在河中戏耍，让更多的鱼种在水中栖息”的目标。 （4）多样化的管理模式
英国成立泰晤士河水业管理公司负责对全流域的水资源进行管理与保护，韩国清溪川成立了专门的管理中心，新加坡由政府的公用事业局与非政府机构合作监管。 （5）多渠道的资金筹措模式 法国巴黎塞纳河采用间接市场化模式凑集经费：①政府预算拨款；②划拨土地给管理机构，其可获取土地直接建设使用或租用产生的经济效益；③沿河收取管理费，如收取船舶停泊费、码头使用费等，以弥补资金来源的不足[1]。
美国田纳西流域的资金来源主要为：①政府拨款及低税政策；②开发电力等赢利项目积累资金。③面向社会发行债券筹措资金。 （6）重视公众参与
瑞士联邦政府 的“人与环境”课程，美国波托马克河“河流监管计划”的志愿者参与，新加坡公用事业局的“水道认管计划”，台湾省高雄市建立的爱河环保博物馆等都在加强公众的环保意识和提倡公众参与起到良好的作用。
3国内城市河流保护状况 3.1国内城市河流治理实例[20]
（1）北京南北护城河
在治理过程中，以再生水为景观水的来源；引水节水，充分利用雨洪资源，并且以“生态治河”为知道思想，统筹人与自然的关系，实现人水和谐；河道整治与管网改造同步，一条一条的治理河流，让河流恢复自然生机。 （2）上海苏州河
本着治水先治污的思想，采用科学治水的方法，让河水流动起来，“流水不腐”，解决了污水回荡问题；水生态环境保护与水生态环境建设并举、水污染防治与水生态环境保护并重、点源和面源同步控制、新老污染源同步控制、水质和水量并重；制定科学的资金筹措机制和部门的协调合作机制。 （3）天津海河
以恢复城市河流的经济功能为目标，改进城市经济空间布局，海河沿岸服务业发展呈现集聚效应和规模效应。并且充分体现出城市反哺河流的辩证关系：。 （4）广州珠江
各个部门之间相互协同致力于河流的治理，在治理中统筹规划，统筹考虑治水、建设、旧城改造、生态、文化各方面的需求。 （5）南京内外秦淮河
采取“排涝与治污并重”的方针，通过引江换水补充淮河的水量；并且从文化内涵、水体水质、两岸景观、管理水平等方面进一步完善，提升成果，使之成为生态之河、文化之河。 （6）沈阳浑河
浑河的治理采用标本兼治，建立生态污水厂，治理污染与发展经济有机结合，运用区域协调共治，在各城市设立“中部城市群环境保护联席会议制度”。 （7）西安护城河 首先将河流的功能定位于蓄洪和景观，采用“先治理，后发展”的方针，通过财政举债，以河流治理带动区域发展，以区域开发支持生态建设，在河流治理中用最小的投入、最低的建设成本来获取最大的环境、生态效益。 （8）南昌玉带河
以“生态、景观、水脉、文脉”为思路，“先求其通、次求其宽、再求其美”，每天引来80万立方米优质水，注入八湖两河中，让死水变成活水。治水生财是南昌治河的一个意外收获。青山湖的改造最初只是当作环境工程来做，结果其改造后的经济效益大大超过了预期 （9）成都沙河[21 [22]
整治沙河的定位是“自然性、生态性、亲水性”；在沙河治理技术方面，大量采用生态工法，恢复和强化河流的生态功能，增加河流环境容量；塑造以“沙河八景”为代表的城市河流文化等等；在管理上，鼓励居民搬迁的时候采用配套土地安置的机制，以整治后沿河土地的增值效应来筹措资金。
3.2国内城市河流保护案例评述
综观上述国内几个主要城市河流治理的典型案例，可以看到国内在河流治理方面的如下特点：
①国内城市越来越重视城市河流对城市的综合服务作用。
②从上海、广州、沈阳等城市河流治理的经验来看，其成功的一个重要因素是部门、地区协同治理才能达到预期效果，这是由河流的整体性决定的。
③各城市根据各自不同的条件，采用了不同形式的资金筹措形式：上海治理苏州河的利用外资模式（世行贷款、亚行贷款和国家开发银行贷款等等）；成都治理沙河的土地置换筹措资金模式；西安的财政举债模式。
④重视河流文化内涵的挖掘。如，南京的秦淮河文化；成都以水文化、桥文化、茶文化、诗词文化为代表的古蜀文化等等。
⑤河流生态性治理受到普遍认可，但有的仅仅停留在概念或宣传上，对生态工程理念及技术方法上认识不足，在具体实施上差异较大，有的工程并不生态化。仅靠远距离调水、换水，河流自身的环境容量并没有得以恢复或加强，河流缺乏生命力。
⑥单纯强调政绩，违背科学原则，虚夸治理效果的情况也是有的，一条污染严重、生态系统遭到严重破坏的河流，希望其几年时间就可以治理是不现实的。
4国内外河流保护与治理之差异比较 4.1治理理念方面
①国内河流治理上重技术、轻管理，对河流治理技术探讨得多，对河流管理机制的研究限于泛泛而谈，跟现行政策、体制相去甚远。
②国内重形象，轻实质。在河流治理的目的方面，地方政府更看重工程形象，因此花大力气在滨河人造景观及休闲娱乐设施的建造，而河流本身生态方面顾及太少，河流反而成了陪衬。
③缺乏保护意识，“先破坏，再治理”，造成不可逆。在城市化建设的高潮中，每年都有数条的城乡河道被填埋，河滩、湖泊、湿地正在逐渐消失，这些错误的城市河流改造方式，致使部分明河变成暗渠，昔日流连忘返的独特环境变得十分平庸，原来流动互通的水系变成了支离破碎的污水沟或者污水池。原有河道、湖泊中生物生育繁殖的环境与自然生态群落遭到彻底毁灭，使城市水系失去了自我净化的能力。而在全国城市中90%的河道受到不同程度的污染，50%以上的河道存在严重的污染，75%的湖泊受到人工的污染，而且其中绝大部分的湖泊已经超越了生态自我修复的临界点。
4.2管理机制方面
①国外重视河流治理立法，而且是先立法后做事。尽管国内相当多法律法规都跟河流管理有关，但是河流的保护治理缺乏专门法律支持，而国内强调的是各自探索，很多项目不仅付出了高额代价而且使城市河流失去了再生的机会。
②普遍缺乏部门、地区协调机制，各自为政，条块分割、部门分割。同一条河流水利部门做水利规划，环保部门做环保规划，部门做绿化规划，市政、环卫、绿化、水务、航运都有各自的规划，但相互之间并不统一，实施起来更是各自强调各自的重要性。
③缺乏公众参与意识。官员看重政绩，工程师看中指标，在治理目标、方法、实施过程等等方面忽视了河流保护与治理项目中公众的主体性。
4.3技术方法方面
由于河流管理上的部门分割，水利部门管水资源、环保部门管水污染、环卫部门管固废、园林绿化管景观，长期形成了水利、环保、给排水、市政工程、景观建筑、环境设计、生态学、社会学、历史学、城市规划等专业之间隔阂，缺乏互相交流、互相吸收、互相配合。
5结语
每条河流都是独一无二的，各个国家和城市的情况也千差万别，不可能指望完全照搬他人的经验来解决自己的问题。但是我们仍可以从对国内外城市河流保护的比较研究中，获取如下一些成功的共性，并加以借鉴和创新，以期更加科学合理地对城市河流进行保护，实现人、城市、河流三者的和谐与可持续发展。 （1）立法优先
建议制定专门法规来明确、规范城市次级河流保护。充分运用法律、经济的手段，推进依法管理。在市场经济条件下，行政手段要依法实施，要避免运用行政权利带来的不恰当的行政干预。
（2）多部门合作，统一管理
从城市河流的环境、生态、社会和文化的整体功能出发，需要城市规划、水利、环保、园林、环境卫生等部门共同参与管理。多部门的密切协作，能使各自的管理思想、观点相互交汇和融合，确保城市河流规划和治理方案的全面性、科学性，避免因片面的知识、技术偏好而导致河流管理决策的不当[3]。
河流是城市的一部分，河流保护与治理问题理应纳入城市规划范畴进行管理，其保护规划应作为城市规划的一部分同时编制，特别是设计生态、景观、防洪等用地的控制方面，要与城市用地一并加强控制。
（3）合理确定城市河流治理的目标
在城市河流治理、整治或生态恢复规划时，应该明确不同河流的功能、要求达到的不同的目标，并根据国家和地区的环境保护和水体质量要求，规划分阶段实施的时序等。 （4）技术上，提倡综合治理，鼓励学科交叉和技术合作
河流生态保护中涉及到多学科相互借鉴，有水利、景观、环保、规划、管理等学科的相互交融，不能只是片面的重视哪一个或者几个学科和技术。在河流保护的规划设计时应考虑多学科的合作、鼓励多种新技术和新材料的运用。 （5）重视河流保护与土地利用的关系
在以往城市建设中，河流得不到有效保护的一个最主要的原因在于建设对土地数量的无限需求，出于短期的经济欲望而忽视了城市河流的功能，忽视了良好的城市河流生态环境对土地价值的增值效应及城市河流对城市经济（特别是对第三产业）格局的积聚效应。
将城市河流保护纳入城市规划来进行控制，针对性地对河流分段定位，制定差异化的目标，严格控制不同层次的河流功能用地，才能保证河流的整体功能的发挥，更好地为城市经济及公众生活服务。 （6）倡导公众参与
公众参与既可保证决策的科学性，又可使保护实施工程得到公众的支持，使实施过程更顺利，同时也是公众教育的最好渠道。
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作者简介：吴欢，生于1979年9月4日，女，回族，重庆人
毕业于同济大学环境科学与工程学院，工学硕士，工程师，主要从事水污染控制、城市次级河流保护和市政管网系统方面设计和研究 E-mail: color.wu@163.com 联系电话：15922668230 联系地址：重庆市北部新区高新园芙蓉路6号，401121
