《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》分析
消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994－2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。在这篇《纲要》中指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”这表明，当前我国面临的扶贫工作挑战发生了变化，开始面对中等收入国家扶贫的挑战。即过去扶贫工作着力解决的是“绝对贫困”“极端贫困”带来的低层次的基本衣食问题，未来要以“提高发展能力”“缩小发展差距”等更高的标准来解决贫困问题。
《纲要》强调要进一步完善社会保障制度，重视生态建设，改善公共卫生等非收入性贫困问题。”这表明未来要通过扶贫开发工作更好地对财富进行公平分配，更好地结合对弱势群体的保护进行开发性扶贫。
在《纲要》指导思想里提出“扶贫重点：把连片特困地区作为扶贫开发主战场”这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省(四川、云南、甘肃、青海)藏区、新疆南疆三地州。但是三十多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。在这种背景下，《纲要》提出把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题。即把连片特困地区作为扶贫开发主战场是“缩小范围、加大力度”，扶贫攻坚力度在这些地方将更大，扶贫开发工作也会更加有效。国家把扶贫工作重点放在连片特困地区，将加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。
与此同时，在《纲要》中还提出把“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”作为扶贫工作主要对象，“做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作”。对于社会各界关心的国家扶贫开发工作重点县认定问题，要求各省(区、市)“根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少”，同时“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。
在《纲要》的工作方针这一块内容里，提出“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。其中，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。”因为单靠扶贫开发不能解决低收入人群在转型过程中由于权利缺失造成的福利损失，因此需要重视社会保障制度的建设，实施低保等普惠性政策。“扶贫机构不能只搞开发式扶贫，要兼顾建立社会安全保障网的建设，防止返贫现象的发生。”社会保障是保障基本生存，扶贫开发的目标是在更高能力上进行扶贫开发、提高自我发展能力。在收入不平等的情况下，对贫困人口有针对性的开发性扶贫尤为重要。这样有利于形成扶贫开发的合力。
在《纲要》目标任务中重点提出，扶贫任务是从解决温饱为主到“两不愁三保障”。即未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”扭转发展差距扩大趋势。 其实“两不愁三保障”的通俗表述实际上反映出我国扶贫形势的变化，从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。“两不愁三保障”是多元的目标，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房服务等，表明我国扶贫工作从过去相对狭义的开发性扶贫进入到相对广泛的大扶贫领域。而保障义务教育、基本医疗和住房是强调基本公共服务均等化的体现，未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，实际上是缩小差距，使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。
新时期政府扶贫开发工作将进一步强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。专项扶贫重点是实施易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点，对革命老区、民族地区和边疆地区要给予重点扶持；行业扶贫根据部门职责，帮助贫困地区发展特色产业、完善基础设施建设、
发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设，为扶贫对象创造更好的发展条件；社会扶贫将进一步加强定点扶贫工作、推进东西扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、广泛动员企业和社会各界参与扶贫。同时，“通过走出去、引进来等多种方式，开展创新机制，拓宽渠道，加强国际反贫困领域交流。借鉴国际社会减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共享减贫经验，共同促进减贫事业发展”。
在“三位一体”的工作格局中我们可以看到，我国政府正在逐步打破单一依靠政府组织进行扶贫的格局，并向多元参与式治理结构转变。在市场经济体制下, 社会、经济组织参与农村扶贫开发不应只局限于政治动员与行政激励,应该允许社会、经济组织采取社会行为和企业行为参与反贫困, 使农村贫困地区的政策优势与社会、经济组织的资本、技术和生产经营等方面的优势结合起来, 以经济利益为纽带在社会经济组织与贫困群体之间建立起合作关系, 使扶贫开发各方利益最大化, 使政府机制和市场机制在追求利润最大化上找到结合点, 逐步形成社会、经济组织自主积极参与扶贫开发的持久社会扶贫机制。应允许贫困地区以社会方式融通资金, 成立扶贫基金会, 支持贫困地区运用社会手段筹集社会资金, 用于扶贫开发；要鼓励和支持贫困地区乡村的贫困人口按照自愿互利的原则组建以脱贫为目标的社会联盟组织, 鼓励和支持农民发展农村经济合作组织, 培育贫困人口自身的持久反贫困能力；鼓励和支持各类企业、文化教育机构、大专院校、科研院所、医疗机构及其他民间团体和组织开展各种形式的扶贫活动, 允许他们运用资金、物资、技术、医疗、信息、咨询等扶贫手段获取各自的利益。以利益为纽带, 有效利用社会组织和民间团体的上述优势, 并使之与贫困地区的资源优势相结合, 激发社会扶贫动力。
同时，国际反贫困经验证明，建立有效扶贫治理结构, 对于提高扶贫效果有明显作用: 它可以打破单一依靠公共组织扶贫的格局, 充分利用政府机制、社会机制和市场机制, 吸纳一切可用资源投入扶贫活动中, 解决政府扶贫资源投入不足的问题；它可以通过严格的组织和制度约束, 规范扶贫参与各方的责、权、利和行为, 达到合理分工,优势互补；它可以通过贫困人口的参与, 充分发挥他们自身反贫困的主动性和创造性, 有利于从根本上消除贫困；它可以把自上而下和自下而上两种传导方式有机结合起来, 形成扶贫的有效传递渠道、切实的实际
的决策机制和更严密的监督机制, 从而大大提高扶贫的效率。 《纲要》在政策保障方面的具体内容是“完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系，中央和地方财政逐步增加扶贫开发投入，加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，继续完善国家扶贫贴息贷款政策，落实国家西部大开发各项产业政策，合理使用土地资源，在贫困地区继续实施重点生态修复工程，组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务，加大对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发力度。”这就要求我们政府“强化扶贫开发责任，加强进基层组织建设，加强扶贫机构队伍建设，加强扶贫资金使用管理，加强扶贫研究和宣传工作，加强扶贫统计与贫困监测和法制化建设。”
通过以上分析，政府在扶贫开发工作中的主要作用应当是:
1、准确识别目标群体, 进行贫困监测；
2、为反贫困制定战略策略和提供宏观经济政策支持和法律保障；
3、保持宏观经济的稳定和持续快速增长，实行规范的财政转移支付，帮助贫困人口脱贫；
4、组织公共工程的建设, 以吸纳贫困人口就业；
5、提供社会服务, 并对贫困人口进行培训以提高其能力；
6、开展社会救济等。除此之外，目前政府所承担的具体执行职能是, 诸如扶贫资金运用、贷款发放、项目选择及决策、项目的执行、监督和评估等应下放给中介组织、社区经济合作组织和贫困群体。在扶贫开发工作中, 政府应从扶贫项目的具体实施者身份中退出, 对政府主导的反贫困体系的组织结构和运行方式进行改革, 为使农村贫困人口主动参与反贫困, 真正成为反贫困主体的参与者创造条件, 并提供获得脱贫和发展的机会与资源。
