基层工商所人员执法现状剖析
随着市场经济体制的逐步建立和完善和停止征收“两费”政策的实施，作为市场监管和行政执法的工商行政管理部门，所担负的职能呈现点多面广的趋势，充分体现出了工商行政管理工作具有综合性的一般属性。特别是中央提出的贯彻落实科学发展观，对工商部门强化机制建设、调动人员工作积极性提出了更高要求。因此，一些以前的管理方法，在当前已经不再适用；一些原来的思维方式，也已经逐步让位给了新的管理理念。面对这种形势，有很多“老工商”特别是基层工商人员，对工商职能如此快速的转变和发展感到惊异，生存的压力和紧迫感日益沉重，对如何发挥自身职能感到手足无措，工作积极性不强。而基层工商所执法人员生活在最基层，工作在工商行政管理工作的最前沿，与广大人民群众利益密切相关，他们的一言一行直接关系到工商干部在人民群众心目中的形象。可以说，基层工商所的执法行为是工商行政管理机关的全部工作和战斗力的基础，基础稳定才能保证工商部门具备整体强大的战斗力，才能经得起任何风浪的考验。
一、当前基层工商所行政执法存在的问题
（一）整体执法水平亟待提高
归纳起来，当前基层工商所执法仍存在三种现象：
1、“重罚轻纠”现象。只注重对当事人罚款，而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够，虽然也推行了“警示预警”制度，但在实践中，这种制度没能被很好的贯彻，这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。具体表现形式有：（1）只罚不纠。即对市场上销售假冒伪劣商品的行为只罚款，对已售出的存在严重隐患的产品不认真追查；（2）只打不追。即只对查到的问题进行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。（3）手段单一。如我们魏都分局恢复经检职能以来的三年中，通过对部分处罚文书的调阅，发现个别基层工商所对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则领会不深，处罚决定书的处罚条款往往只有罚款和限期改正两项，对于运用警告、通报批评、责令停业整顿等措施却使用很少，致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。
2、“重实体、轻程序”现象。 这类现象通常表现为： （1）简化程序。这种现象在一些年过四十的老执法人员身上表现的尤为明显，由于对执法规定了解不够深入，个别工商所在执法过程中有时会将一般程序案件作简易程序案件处理，或者简化某个程序中的某些环节。如在简易程序案件中，有的执法人员往往注重处罚决定书的制作，而忽略了亮证、告知的必要性；（2）有意规避法定程序。少数工商所迫于当地执法环境，顶不住来自社会各方面的说情风和压力，一些执法人员为了尽快结案、息事宁人，就主动和当事人协商行政处罚的种类和幅度，只要谈妥，就凭当事人的认识材料处罚。
3、“重证据、轻规范”现象。 这种现象集中体现在基层工商所的大量案卷文书中，一些工商所制作的法律文书在实践中不够规范，归纳起来，主要有：（1）处罚决定书和罚没收据上的当事人不一致；（2）现场检查笔录和询问笔录内容过于简单。
二、基层工商所行政执法问题存在的原因分析
上述三种现象的发生和存在，极大地影响了工商所的执法工作，虽然近几年来，我局基层工商所在执法办案的数量上有了很大的提高，但大案要案很少，万元以上的案件就更是凤毛麟角。究其原由，主要有以下几点：
（一）基层工商所自身素质不强
一是工商所缺少综合执法人员。现有的不少执法人员以前从事的是个体或企业专管工作，主要工作精力和工作方式还停留在收费上，大多没有系统涉猎过执法知识，这就导致他们不熟悉法律、法规，不懂得执法程序、执法技巧及有关查帐、取证等专业知识；二是少数办案单位和执法人员思想偏差，存在一切向“钱”看的倾向，对已经流向市场、存在隐患的涉案物品的危害性认识不足，而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪，认为差不多就可以了，没有必要深究不放；三是综合执法手段不强，工商执法依据不足。在众多工商执法法规中，有执法力度和强制措施的甚少，而且可操作性不强，这就导致行政执法依据不足，手段不硬，难以达到理想的执法效果。
（二）执法体制不尽完善
这方面主要体现在以下几点：
1、“两个认识”不统一 一是分局各股室对执法办案工作的观念认识不统一，重视程度不统一，指导力度不统一，难以形成合力。出于职责本位考虑，监管股侧重于执法办案，法制股侧重于执法监督和案件质量，办公室或财务股侧重于收支和财务纪律，各业务科室则偏重于各自业务范围内的事。这本十分正常，但涉及执法办案工作时，往往出现各持各的态度，各出各的力，各下各的文，各支各的招，很难协调一致形成合力；二是分局机关各股室对基层工商所具体执法办案的指导意见不统一，基层难以执行。由于职责不同，各有侧重，各科室站在不同角度考虑问题，发出指导意见。意见的不统一，甚至相左，让基层很难应对，有的直接影响到办事效率和执法效力。
2、“三个方面”不完善
一是人员培训方面。上级对基层工商所培训滞缓，基层所通法律、懂业务、能执法的业务骨干非常少，能办案、有经验的经检人员不成比例，现行的培训工作明显存在不足，而分局自行组织的培训无论从内容到形式上都不够及时，培训的内容滞后，新的法律、法规或规章出台后如何运用，只能由基层去摸索；二是培训的方式落后，分局限于自身条件限制，所举办的执法培训多是从规范角度讲述不能怎样做，禁止怎样做，至于可以怎样做，应对问题可以怎样变通适用，却没有这方面的培训指导。这就使得执法培训在指导性、实用性上大打折扣；三是在执法机制和装备方面，首先是机制不活。只有明确的责任追究机制，但激励机制明显不足。出现了这样一个不合理局面：执法办案存在过错追究，不执法办案则无任何责任追究，导致“干事的人是非多”的现象发生，使执法人员的积极性受到了挫伤。其次是装备落后。从我局整体情况看，微型摄相机、现代化的检测设备等很少配备和使用，办案经费难支，在调查中，发现相当一部分工商所由于经费的问题已经影响到日常监管执法。有的工商所苦于拿不出检测费，甚至放弃案件办理。
3、“三个矛盾”较为突出
一是高标准要求与低素质状况的矛盾。机关股室顺应依法行政和监管方式改革的需要，对于指导、规范基层所执法办案工作，提出了较高要求，而基层执法队伍的整体素质不尽如意，其实际执行能力与预期要求相距离甚远。这是一个长期性的根本矛盾。同时，执法人员严重不足，年龄结构层次老化的问题也是制约基层工商执法的一个重要问题。这与全省工商系统管理体制垂直以来一直很少进人有着很大的关系，后续力量明显不足；二是实行刚性标准与谋求弹性空间的矛盾。不管是法律、法规的硬性规定，还是各种办法、规定、制度及考评标准等，均体现了对基层执法工作的刚性约束。而基层在执法办案过程中，希望在操作上给予尽可能大的弹性空间。就是说原则性与灵活性的度难以掌握执行，不能很好地做到因所制宜、因案制宜；三是指导不力与落实不够的矛盾。站在基层工商所的立场上，现实队伍素质状况，使得基层执法办案需要强有力的业务指导和工作支持，希望机关各科室能很好地发挥指导、参谋、协助、支援等作用。但由于机关股室人员的调配受多种现实因素的制约，实际素质并不一定能够达到指导职能的内在要求，指导、协调作用体现得并不充分。
（三）基层执法环境亟待改善 主要体现在四个方面的突出问题：
一是多头执法的问题突出。如与质监、卫生、食品监督等部门职能重叠，执法范围模糊不清，常常出现某些领域的交叉执法、重复执法；二是孤立执法。具体表现：许可审批部门发放许可证、批准文件或者吊销、撤销许可证（或批准文件），并不主动通知工商部门，完全靠主体当事人自觉行为来沟通。反过来，即使工商部门对主体当事人做出了吊销营业执照的行政处罚，也仅仅只公告而已，各行政许可部门仍然按照本部门的规定做出行政许可行为。孤立执法，缺乏有效的行政执法链接和信息资源共享，必然影响工商部门的行政执法效力；三是协作困难。当出现暴力抗法事件时，工商部门只能依靠公安部门来处理，对当事人拒不履行处罚决定书规定的义务时，只能申请法院强制执行。但此时的工作主动权已不在工商部门手中，公安、法院的办事效率如何，提出怎样的要求或条件，工商部门只能看别人的脸色行事。高门槛、高成本的执法协作，使基层工商部门始终处于十分尴尬的境地； 四是执法、处罚难。现在，基层工商所行政执法过程中，说情太多、干预太重、执行太难等问题较为突出，并且大都处于上面。现代通信联络的发达，使得案件的说情越来越多，原则在人情的攻势下往往会做出让步，行政干预过重的问题还一时得不到很好解决，处理好服务企业、优化环境与强化监管执法力度之间的矛盾很难把握，致使基层工商所执法两头为难。如既要完成上级层层下达的报刊征订任务，又不得违反“自愿征订”原则的纪律，既要加强市场监管，但又没有必要的经费保障和检测检验设备，既要打假除劣，但又没有及时、有力、低成本的执法手段等等。至于执行难，是说不清道不明，一个案件办结后申请法院强制执行，又要过新一轮人情关。何况法院是否将案件执行到位，申请人无法监督。
以上种种因素，使得基层工商执法人员在工作中顾忌太多，不免缩手缩脚，无形中影响到了工作情绪。于是，部分人员产生了“多干多错 少干少错 不干不错”的想法，工作积极性大为减弱。
三、解决难题的工作思路
（一）配强人员，建立一支相对稳定的高素质执法队伍。目前的执法队伍现状，较难适应日益复杂的行政执法重任，理应结合机构改革和公务员制度的实行，将人员力量合理地向执法岗位倾斜，配齐配强各类执法业务人员，逐步加大执法力度。可以通过考评考核，尽快把那些政治、业务素质过硬的人员充实到执法岗位，并通过循环考评淘汰制度，优化执法队伍。同时，由于胜任执法工作并非一朝一夕之功，在系统培训的基础上，尽可能稳定这部分人员，不能“走马灯”似的调换，以保证执法稳定性、连续性。
（二）优化环境，为基层创造相对宽松的执法条件。特别是市局、分局机关，要重点解决统一行动的协调组织、暴力抗法的应对、解决办案手段的不足、解决案件的有效执行、解决与相关职能部门的执法链接、解决地方行政干预等问题，为具体执法办案工作减轻阻力，排除干扰，并提供强有力的保障。
（三）改善装备，解决基层办案交通、通讯、经费支出等困难。必要的执法装备是提高执法效力的有力保证。目前，相当一部分基层分所没有配备办案用车，摄像机、电脑等还没有提到议事日程，这与建立执法办案快速反应机制的基本要求不相适应，应尽快解决。
（四）把握原则，科学处理好严格执法与规范约束的关系。本部门自上而下有关执法的指导思想和原则，虽然看不见，但实实在在的影响基层执法工作。在基层队伍素质还不能一蹰而就的前提下，必须注意把握鼓励执法办案与严格执法约束之间的平衡。没有执法办案的规范是空洞无物的依法行政，基层的执法工作，走“发展－规范－再发展”的路子。在指导执法办案方面，坚持循序渐进、松驰有度的原则，既不能一味强调案件的高质量而箍得过死，也不能一味强调加强案件办理而放松质量要求。在这一问题上，统一发展观念、统一执法思路、统一操作原则、统一考评标准，十分必要。
（五）突出重点，增强工作的灵敏度和主动性。基层工商所要善于抓住工作的重点、难点和社会热点，作为改善执法环境，树立工商形象的突破口，并以此带动其它工作的开展。例如，可结合优化经济发展环境，大力查处与人民群众利益息息相关的违法经营行为(例如欺诈消费、虚假宣传、假冒伪劣等违法行为)，树立起切实为群众办实事的良好执法形象。同时，要善于抓住执法机遇，营造执法声势，如对电子、电脑游戏、网吧和各类娱乐场所的整顿，基层工商所要在辖区开展有力的执法行动，坚决取缔无照经营电子、电脑游戏场所和各类无照经营美容院茶室、舞厅，对娱乐业中存在的各类违法经营行为进行严厉查处，进而树立工商执法威信，获得群众的好评。
（魏都工商分局 胡俊涛）
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