城市基础设施规划和建设的产业化经营
（刘飞0963110302建筑09-3班） （曾春生0963110114建筑09-1班） 摘要:我国审计署公告2004年第3号(总第04号)中提到：一些城市基础设施未建成的直接原因：一是前期工作薄弱，“三边”问题比较突出；二是配套资金不落实，一些地方政府没有完全落实建设责任，未及时足额落实配套资金。截至2003年6月，这526个项目中，中央补助国债和转贷地方国债已到位98％，而地方配套资金只到位78％，实际缺口近100亿元：三是部分利用外资项目，因对外谈判、招标程序复杂等影响了建设工期；四是因城市改造、拆迁等影响管网建设。
关键词: 城市基础设施 基础设施规划 产业化经营
陕西省1998年在渭河沿岸建设5个污水处理工程，其中应于2002年底建成4个，但实际只建成2个。渭河污染问题仍未得到根本解决。山东省莒县、日照、微山污水处理厂和菏泽引黄供水工程等4个项目已上报建成，但实际还有近一半工程量未完成。
从审计报告的情况看，部分项目建设效果较差，存在以下一些深层次的问题：一是政府投资项目决策机制尚不健全。由于前期规划工作薄弱，有些地方将论证不充分、概算编制不完整的项目予以申报，甚至将已完工项目改头换面重复申报，造成有些项目选址布局不当、设施不配套、设计漏项多，建设规模、标准脱离当地经济社会发展实际。二是经营机制落后，建设和运营仍主要依赖政府。不少地方的城市基础设施国债项目的建设和运营基本由政府承担，资金配套、贷款担保和弥补运行经费不足都主要依靠地方财政。项目建成后实行事业管理的模式，造成政企不分，职责不清，机构臃肿，效益低下；同时．一些地方的污水、垃圾处理收费标准偏低，难以补偿运行维护费用，一方面加重了地方政府的财政负担，另一方面也使经营者缺乏积极性，在很大程度上影响了城建和环保基础设施国债。项目的建设运营效果。三是项目管理比较薄弱。一是有些项目执行招投标制度不严格。主要采取邀标、议标和指定方式．致使一些无相应资质的施工单位承揽工程，或违法转包，层层收取管理费。如广东火电工程总公司海南分公司不具有市政工程施工资质，在承包三亚城市污水处理项目部分管道工程后，转包给两家单位，收取转包费288万元。二是挤占挪用建设资金4．67亿元。辽宁省抚顺市三宝屯污水处理项目在考察工艺和采购2300万元的国外设备中，出国费用就达195万元。新疆石河子市污水处理厂在完成投资尚不到10％的情况下，业务招待费就已超支2.3倍。
其中给出的建议：改革管理体制和运营机制，加快推进产业化、市场化。针对目前城市基础设施行业长期主要靠政府投资经营，实施产业化和市场化还存在不少亟待解决的问题，建议国家发展改革委会同建设部等有关部门认真总结经验，找出存在问题，尽快研究制定城市污水和垃圾处理设施建设、运营、市场准人、市政公用产品质量标准等方面的配套政策及实施办法，鼓励各类所有制企业参与投资和经营，改变主要由政府投资的格局，解决政企不分的问题，完善项目管理体制和经营机制，促进国债投资更好地发挥效益。
从这些实际情况可以看出，我们城市基础设施的规划建设从机制到经营有着这样那样的不足。作为一种特殊的产业，城市基础设施建设又要有它的公益性，必须有公众的参与和监督。笔者从一个城市的规划管理工作者的角度就城市基础设施规划建设的产业化经营提出了一下几点看法，与大家探讨。
一.基础设施投资
总额往往较大，而且它有技术性和政治性的双重特性。从技术性来看，基础设施项目涉及很多专业技术问题。如何编制符合自己当地的规划？如何平衡市内各区的利益？从政治性看。基础没施项目投资安排的实质是如何分配有限的城市财政资源的问题。如在诸多的市政开支中。如何决定优先项目?
（一）基础设施项目的决策过程
1.各地政府及规划管理部门从自己当地实际情况出发，按照基础设施规划的要求．责成规划设计部门制订科学客观的基础设施规划，按照法定程序，取得合法地位后．由规划行政主管部门通过民意调查结合本地实际情况指导各相关部门提出下一阶段基础设施项目建设的初选名单。
2.由规划主管部门汇总各部门意见和公众意见后，正式提出立项申请。
3.举行公众听证会，对全体市民开放，由主管部门陈述立项申请的依据，公众对之提出意见。一般要举行多次听证会。
4.立项申清送交由基础没施委员会审定：该委员会由市长任命，成员来自社区代表(占成员的多数)，财政局、规划局、市政工程局及建筑师代表。该委员会也负责收集公众意见、召集听证会。
5将审查确定的项目名单返回到各主管部门，在主管部门内部举行听证会f重点是技术问题)，再上报基础设施委员会。
6由基础设施委员会修改项目名单．将最后名单上报市长及市议会。
7由市长批准，市财政拨款．向公众公布。这样的做的特点是：整个决策过程比较公开，市民有较多的参与机会。
（二）基础设施投资的财政来源
1.公共建筑资金。
2.私人资金。当某一基础设施项目可能对某一f或某些)私人企业带来利益时，市政府和私人企业协商，公私双方分担费用。也可以是：市政府只建造主要干线，联结到私人企业的部分则由该公司负责投资。基础设施的投资方式应有对投资渠道及管理的法律规定．并且要有连续性。
二.公用事业特许经营制度。
一般而言，特许经营制度就是：政府的事(公用事业)，通过合同约定，交给企业去办(经营)。可以用四个字来概括特许经营制度的内涵，“官督民办”。
（一）实行特许经营制度的政治和经济原因经济上的原因
第一，国家在经济社会发展过程中，会遇到一方面要求增加公用基础设施的供应，而另一方面国家财政有限的问题。而特许经营制度可以充分地利用民间资金和私人投资。第二，社会公众会不断要求提高公用事业的服务质量和水平，而特许经营制度可以将公用设施的设计、施工、经营和维护等工作环节组成一个有机的整体，经营者为了使项目最终获得成功会采取更加负责的态度，去精心设计，细心经营，提供优质服务。第三，公用事业的发展本身需要降低成本、提高效益。本来，政府对公用事业直接管理机制是一种比较好的机制，但它的主要缺陷在于：将行政领域的条条框框搬到了企业，使企业的正常运行难以摆脱行政框框的束缚，尤其是复杂和敏感的公共财务制度。第四，由于经济学赋予了公用事业新的经济意义，促进了政府发展委托经营和公共部门与私营部门之间的共同合作。
政治上的原因是，社会发展自从有了公共和私营部门之间的分工以后．政府自然成了公共部门和公众利益的责任承担者，但由于社会发展的迅速，派生出的公益事业五花八门，政府应接不暇，焦头烂额。政府为了避免盲目地包揽一切，应重新集中精力致力于社会的基本方面，发挥国家应当发挥的强大作用．成为保卫整体利益的战略家。但作为政府的责任不能丢掉，权力更不能丢掉，因此实行特许经营制度，把公用事业委托出去也就成了一种政治上的需要。再者，现代国家和政府除行使其司法、国防、外交、财政等职能外，还应当在激励公共部门和民间建立契约性的相互作用关系方面发挥重要的调节职能，使其矛盾的利益保持相互协调，充分发挥民间资本在经营公用事业上的积极性，而特许经营是一种基本的方式。
（二）公用事业特许经营的主要形式实行特许经营的形式是多样的。
这是因为它涉及的层面和内容有很大的区别。从内容看，委托经营的内容各式各样，从设计、施工到经营、管理，可以是某一公用事业的全部．也可以是其中一部分。从发租者看，作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别，各级政府及其下属公共部门都可以作发租者。而且他们既可以单独也可以联合起来作发租者。从承租者看，可以是私营的，也可以是国营的，或者是公私合营的。 [1] 沈晓琳, 刘旭, 于成.论城市可持续发展.房材与应用，2000 （3）：46~48 [2] 杨卡.规划理念之我见.现代城市研究，2004 （10）：22～26 [3]丁健.现代城市经济学[M].同济大学出版社, 2001, 5.[4]城市规划原理
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