[国研专稿]构建我国宏观审慎管理框架的政策建议
2011-6-7 内容摘要：我国金融体系在本次国际金融危机中受到的影响较小，这主要得益于我国资本项目的不完全开放以及国内金融管制的相对严格。但金融危机的爆发也给了我们深刻的启示，即在金融混业经营以及金融创新不断加深的趋势下，系统性风险的防范以及宏观审慎与微观审慎之间的协调对一国金融体系的稳定至关重要。因而，本文深入分析了构建我国宏观审慎管理框架的必要性，并结合我国金融市场发展阶段和特点提出了构建适合我国国情的宏观审慎管理框架的政策建议。
关键词：宏观审慎，框架，必要性，政策建议
国际金融危机的爆发给了我们深刻的启示，即系统性风险的防范、加强宏观审慎管理对一国金融体系的稳定至关重要。因而，借鉴和密切关注宏观审慎管理框架的国际改革趋势，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架具有十分重要的现实意义。
一、现阶段构建我国宏观审慎管理框架的必要性分析
当前我国的金融监管基本停留在微观审慎监管层面，尚未树立将金融业视为一个整体的宏观审慎管理理念。现阶段我国潜在的系统性风险隐患对我国金融监管体制改革提出了迫切要求。
（一）影响金融稳定的宏观因素潜在风险增大
目前我国宏观调控体系中缺乏一个专门的部门从宏观审慎的角度把握系统性金融风险的全貌，深入分析金融体系与宏观经济的紧密联系和相互影响，不仅影响宏观经济决策的准确性和针对性，而且不利于系统性风险的防范与化解。现阶段我国金融体系面临的宏观风险主要体现在：一是经济发展的不平衡与不可持续因素对银行信贷资产质量的负面影响。二是房地产等资产价格泡沫积累对金融体系稳定产生压力。三是地方政府投融资平台贷款规模大幅上升对银行贷款风险产生压力。四是国际跨境资本流动对我国金融稳定的影响加大。
（二）综合经营态势下系统性风险的防范要求增大
近年来，随着金融综合经营试点发展以及以理财产品、私募基金为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融业务的发展，现行分业监管体制面临严峻挑战，系统性金融风险与监管漏洞不断增加。一是对日益发展壮大的金融控股公司缺乏有效监管，尤其是产融结合下的金融综合经营存在着监管空白，其潜在风险不容忽视。二是对跨部门、跨市场的交叉性金融业务缺乏统一监管规则，监管套利风险增加。
二、我国现有金融体制的现状及存在的问题
（一）我国现有金融监管体制的现状
目前我国初步形成了中国人民银行、银监会、证监会和保监会四家分业监管的格局，正式确立了分业经营、分业监管、一行三会分工合作的金融监管体制。中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，同时也负责外汇管理，对国际金融市场进行跟踪监测和风险预警，监测和管理跨境资本流动，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间票据市场、银行间外汇市场和黄金市场以及与上述市场有关的衍生产品交易。2008年中国人民银行新三定方案中，赋予了人民银行维护金融稳定的职能。
（二）我国现有金融监管体系存在的问题
近年来随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，现有分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的缺陷逐渐显露。
1.我国金融监管体系在监管协调方面的不足。目前跨部门的问题主要靠“一行三会”之间的部际联席会议来协商。从本质上看，部际联席会议机制只是在现行金融业分业监管体制下加强金融监管协调的权宜之计，它至少存在以下三方面不足：（1）部际联席会议机制通常是由国务院批准建立的临时性金融监管协调机制，因此，缺乏国家层面的法律支持，其强制力和权威性大打折扣，联席会议做出的决定，往往不能得到彻底贯彻执行。（2）部际联席会议通常以多部门签订“备忘录”的形式建立，缺乏有效的约束机制，一旦部门之间对某些政策或业务产生利益纠葛，很容易导致协调无效。（3）中国人民银行虽然担负着维护金融稳定的职能，但却没有相应的维稳手段和行政权威。
2.我国在防范系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。国内在抑制系统性金融风险的制度建设方面基本是空白。随着我国金融领域的市场化程度和对外开放程度不断加深，系统性风险对我国金融体系的影响将会越来越明显。将来一旦经济减速或金融创新活动过度，金融领域的系统性风险完全有全面爆发的可能性。因此，我们应该充分利用我国在制度创新方面的后发优势，未雨绸缪，提前设计和规划有助于防范和化解系统性金融风险冲击的金融监管体系。
三、构建我国宏观审慎管理框架的政策建议
目前国际社会关于宏观审慎管理框架的研究还没有定论，各国在实践当中也主要根据本国金融体系具体情况来构建宏观审慎管理框架，如各国金融体系的不同决定了宏观审慎管理模式多样化；各国对本国系统性风险防范的侧重不同决定了宏观审慎管理范围不同；各国宏观经济发展状况及金融业发展阶段不同决定了包括巴塞尔协议Ⅲ在内的新的国际监管规则在各国运用的程序与时机不同；新兴国家在构建宏观审慎管理框架中应更关注全球流动性过剩背景下跨境资本流动对本国金融稳定的冲击等。因此，针对国际金融体制改革的趋势，我们应客观分析，并结合本国国情与利益，构建适用于我国金融发展现状的宏观审慎管理框架。
（一）尽快建立权责明确、协调充分的宏观审慎管理组织架构
吸取国际金融危机教训并结合我国现阶段实际情况，有必要尽快明确或设立负责宏观审慎管理的机构，来负责系统性金融风险的识别、防范与应对工作，并赋予相应的政策工具。关于我国宏观审慎管理组织架构的建立，我们提出以下两种方案可供借鉴。
1.第一种模式：单独赋予中央银行宏观审慎管理职能。单独赋予中央银行宏观审慎管理职能，包括逆周期调节政策与系统性金融风险监管（如对系统重要性金融机构、系统重要性金融产品与市场、流动性管理等），而三大专业监管机构主要负责微观审慎监管，并对中央银行的宏观审慎管理提供基础支持。在这一模式下，中央银行宏观审慎管理的职能主要有：（1）加强宏观经济政策与金融监管政策的协调，促进金融监管法规政策之间的统一；（2）组织开发系统性金融风险的预警和评估系统，研究制定系统性金融风险的化解和处置机制；（3）对具有系统重要性金融机构、金融市场和金融产品负监管职责，有权直接从金融机构或监管机构获取相关金融信息，有权对系统重要性金融机构提出更为严格的监管标准；（4）发布经济景气指数或逆周期系数进行逆周期调节，开发逆周期政策工具并与传统逆周期工具如利率、汇率、信贷政策等协调使用，制定逆周期调节操作规则；（5）加强对金融体系流动性管理和流动性危机应对能力；（6）加强与国际监管机构的协调与合作，加大对跨境金融风险的防范。
为了保证宏观审慎管理职能的有效实施，有必要在中央银行内部设立专门负责宏观审慎管理委员会或金融政策委员会，其成员应包括中央银行行长、负责货币政策副行长、负责金融稳定副行长以及外部专家若干。宏观审慎管理委员会应每个季度或每半年对外公布《金融稳定报告》，提高政策制定的透明度。此外，为了加强央行与各个监管机构以及相关部委的信息沟通与交流以及危机应对时各部门的协调，在现有“一行三会”监管协调机制基础上，成立金融政策协调小组，由副总理牵头任组长，并增加财政部、外管局、发改委等相关机构，完善信息共享机制、监管政策协调机制以及危机应对机制。
图1 单独赋予中央银行宏观审慎管理职能架构图
该模式最大的优点是权责明确，避免了由于职能划分不明确而导致协调成本过高以及监管重复或监管漏洞等问题，有利于建立完善的系统性风险防范与应对机制，维护金融稳定。但该模式实际操作中的挑战：一是对人民银行角色转变提出挑战，中央银行将面临货币政策框架的调整、价格稳定与金融稳定之间的权衡、央行治理和决策架构的改革、系统性风险识别和监测能力、宏观审慎监管工具运用能力等诸多挑战，人民银行能否胜任这一角色的转换？二是赋予人民银行主要的宏观审慎管理职能，尤其是在对系统性金融机构、产品的监管权力上，对现有监管体系的调整幅度较大，尤其是将面临来自现有监管当局的反对，加大了宏观审慎管理与微观审慎监管之间的协调难度。
2.第二种模式：赋予多个部门宏观审慎管理职能。国际上强化宏观审慎政策的趋势势必推动我国的金融体制改革，但由于我国金融体系发展阶段与西方发达国家仍有较大差距，因此对我国现有金融体制进行重大调整的难度较大。然而我国现有金融监管体制存在的问题也不容忽视，国际金融危机的教训更值得我们警惕，因此如果考虑到我国金融监管体制现状和改革的可操作性，可以采取在现有监管体系下加强宏观审慎管理职能。
由于宏观审慎管理中的逆周期调节政策、流动性管理等职能与中央银行的宏观调控以及维护金融稳定密切相关，因此应由中央银行来实施。而宏观审慎管理中的宏观审慎监管职能（即对系统重要性机构、产品的监管）可以通过现有三大监管机构设立系统性风险委员会来实施。系统性风险委员会的职能是：（1）开发金融体系系统性风险（如集合风险、网络风险等）的识别和预警体系，评估金融体系的系统性风险；（2）制定统一的宏观审慎监管标准及监管工具；（3）加强国际金融监管合作，加强对跨境金融机构的监管；（4）每个季度或每半年对外公布《系统性金融风险评估报告》。系统性风险委员会成员由三大监管机构的主席、负责系统性风险监管的副主席以及外部专家组成，系统性风险委员会下设办公室，组织专门人员负责实施上述职责，并对监管机构的宏观审慎监管提出指导意见。办公室可考虑单独设立或放在现有某家监管机构内部。此外，仍需要建立金融政策协调小组，由副总理牵头任组长，央行、三大监管机构、财政部、发改委等部委参加，负责金融政策的协商、信息共享以及制定危机应对机制。
该模式最大的优点是在不对现有监管体制做太大调整基础上，一定程度上明确各部门宏观审慎管理职责，降低协调成本，最大限度地保证宏观审慎管理职能的有效实施。但该模式的缺点：一是难以避免各部门宏观审慎职能的部分重叠和冲突，增加了不同部门宏观审慎管理政策之间的协调难度，影响宏观审慎管理职能实施效果；二是对三大微观监管机构的监管协调能力以及监管水平提出了更高要求。
图2 赋予多个部门宏观审慎管理职能架构图
（二）开发适用于我国的宏观审慎管理政策工具与手段
关于系统性风险的识别与预警机制、宏观审慎管理的政策工具等，国际金融组织在危机后进行了大量的改革和研究工作。我国在借鉴和吸纳国际经验以及国际监管准则时，应充分考虑我国现阶段金融业发展特点，适时把握改革进度，并开发适合我国国情的风险监测预警体系以及宏观审慎管理工具。
一是建立科学的系统性风险监测预警体系。首先，要完善系统性风险监测预警框架，强化对金融体系内部联系、宏观经济与金融体系以及经济金融跨国关联性的监测分析。其次，要研究和开发适合中国国情的指标体系和预警模型，提高系统性金融风险监测预警的量化分析能力和水平。
二是完善宏观审慎管理的政策工具。我国应密切关注国际金融监管规则的改革动向，抓紧研究新的监管规则对我国金融稳定的影响，制定适合我国国情的宏观审慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏观审慎管理制度，开发包括资本缓冲、可变风险权重、前瞻性的贷款损失准备、超额资本要求等政策工具，编制逆周期调整系数或经济景气指数，评估各类工具单独或搭配使用的逆周期调节效果以及对宏观经济波动的影响，在此基础上建立适合我国的逆周期调节制度。其次，建立和完善对系统重要性金融机构的监管制度。尽快制定符合我国国情的系统重要性金融机构的界定标准和认定制度，对满足标准的金融机构采取有针对性的监管措施；研究对系统重要性金融机构是否提出更高监管要求，对大型金融机构进行压力测试；对大型金融机构组织结构和业务复杂性进行动态评估并采取关于措施，对出现风险的系统重要性金融机构制定处置方案。
（三）建立完善的系统性风险处置机制 1.厘清有关各方的职责分工。（1）明确财政在系统性金融风险处置中的保障职能、范围以及方式；（2）充分发挥人民银行最后贷款人的职能，向系统重要性金融机构、存款人和投资者保护机构提供紧急流动性支持等；（3）重视审慎监管作为第一道防线的作用，强化对金融监管机构的问责制和约束机制。
2.建立一整套危机处置机制。包括：（1）明确处置预案启动的时机，相关部门在危机不同阶段的职责；（2）明确危机处置政策工具、稳定手段以及资金来源；（3）明确金融机构的破产清算程序和接管程序等。
3.建立存款保险制度。存款保险制度在本次国际金融危机中发挥了重要作用，成为危机时期金融风险处置的重要平台，通过接管、托管、重组或清算等方式化解金融风险。危机后各国政府陆续出台了强化存款保险的措施，尤其是赋予了存款保险公司对大型问题金融机构的监管和清算权利。当前，在我国推出存款保险制度的时机已经成熟，适时推出存款保险制度，强化对金融机构的制约，可以弥补监管资源的不足以及市场化金融风险处置机制的缺失。
4.加强跨境危机的国际合作。进一步完善跨境危机处置的制度框架，加强国际合作共同应对危机。如积极参与国际监管标准制定，充分反映我国在跨境危机处置方面的意见和建议；继续推进国家和区域层面的跨境监管合作，避免监管套利，有效处置跨境风险；探索完善跨境危机的方法和处置机制，包括跨境破产清算及东道国和母国协作机制等。
（四）其他配套措施
宏观审慎管理框架的建设除了政策目标、工具、组织安排、危机应对等大的方面外，还需要诸多配套政策作为补充，以保证宏观审慎管理职能的有效实施。
1.建立适当的宏观审慎管理职能约束机制。考虑到宏观审慎政策的重要性，有必要对政策制定者的相机抉择权加以适当约束或限制。一是公开决策制定框架，包括逆周期调节的风险权重种类、对核心资本要求的依赖程度；用于校对的清单和一系列评估指标；压力测试的细节等。二是定期发布评估报告，将信息或决策过程准确无误的传达给市场及大众。三是明确责任。通过明确的立法赋予相关机构宏观审慎管理职能，有利于制度执行机构能担起责任，避免责任推脱或行动拖延等。
2.建立完善、切实可行的信息共享机制。宏观审慎管理的信息分析、形式研究、政策决策也必须基于充分、准确的数据信息和适当的分析模型与决策工具。这就要求一国的立法机关必须在法律上赋予宏观审慎管理机构获得微观审慎管理机构各项监管数据的权力，确立信息共享机制。目前我国虽然建立了一行三会之间的监管协调机制，但也仅流于形式，在实际操作中重要的数据、信息难以真正达到共享效果。因此，在我国的宏观审慎管理制度建设当中，必须切实落实各相关部门之间的有关宏观审慎管理所需信息、数据的共享机制（例如某一权限内的数据库共享），否则宏观审慎管理制度的建设只能是一张空文，难以实施。
3.提高履行宏观审慎管理职能所需的分析能力。为了有效地履行宏观审慎职能，提高政策的科学性和前瞻性，需要培养专业人员的分析能力。履行宏观审慎管理职能所需要的各种分析能力，仅仅把各种微观审慎方面的隐患简单相加并不能推导出正确的宏观审慎政策。此外，非金融经济领域与金融领域之间的交互作用也应是宏观审慎管理应考虑的关键因素。因此，宏观审慎管理职能的实施需要培养大量专业的研究人员，建立专业的分析框架。 4.重视会计制度在宏观审慎管理中的作用。本轮危机表明，评估金融产品价值的方法和会计制度将对金融机构的行为和金融体系产生重大影响。为此，国际社会对如何改革会计制度以强化金融体系稳定进行了广泛讨论。目前国际上根据预期损失来安排准备金的会计制度修改方法仍在讨论之中，我国应密切关注国际会计制度改革动向，并研究国际会计制度改革对我国金融体系的影响以及如何制定适合我国金融稳定的会计制度。
国务院发展研究中心金融研究所“宏观审慎管理框架研究”课题组
课题负责人：夏斌 巴曙松
课题组成员：雷薇 范建军
执笔：雷薇
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