期刊文献
我国农村改革的基本经验与政策建议
——十六大以来我国农村改革发展概述
简赋 【专题名称】社会主义经济理论与实践
【专 题 号】F13
【复印期号】2008年01期
【原文出处】《农村经营管理》(京)2007年11期第1～5页
十六大以来，党中央、国务院以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，按照构建社会主义和谐社会的要求，与时俱进地形成了一系列指导“三农”工作的新理念，提出了把“三农”问题作为全党和全部工作“重中之重”的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，规划了“建设社会主义新农村”和“发展现代农业”的基本任务。新理念催生新举措、新变革，党中央自2004年起，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业为主题，连续四年下发1号文件，采取一系列具有划时代意义的重大举措，制定更直接、更有力的支农惠农政策，不断深化农村改革。十六大以来，是“三农”政策体系配套完善的时期，是农村改革取得突破性进展的时期，也是“三农”领域发生全面而深刻变革的时期。这一时期，中央的“三农”政策深受农民的拥护和赞扬，“三农”工作年年有新进展、年年有新成效。
一、十六大以来我国农村改革的进展及特点
农村改革始终以保障农民的物质利益和维护农民的民主权利为主线。十六大以来，以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，以促进农村经济社会协调发展为基本内容的相关改革全面推进。这些改革是突破城乡二元结构的重大转折，带来了体制上的突破、理念上的创新、发展方式上的转变。
（一）农村税费改革成效显著。十六大以来，以“减轻、规范、稳定”为目标的农村税费改革试点工作逐步深入，2003年在全国全面推开。2004年开始在全国降低农业税税率，并选择黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点，同时取消了除烟叶外的农业特产税。农村税费改革由此转向逐步降低直至最终取消农业税。2005年28个省（区、市）免征农业税。2006年在全国范围内取消农业税，结束了在中国历史上延续2600年的“皇粮国税”。与此同时，对种粮农民实行直接补贴。这是统筹城乡发展的重大举措，也是惠及亿万农民的一大德政。农民发自内心的交口称赞：“几千年的皇粮国税不交了，减负担，加补贴，党的政策暖人心。”
1、农民负担明显减轻。农村税费改革，取消“三提五统”和农村教育集资等专门面向农民的各种收费，清理整顿各种摊派及达标升级活动，规范农村税费制度，有效遏制了农村“三乱”现象，大幅度减轻了农民负担。始于2000年的正税清费，随之减免农业税，直至2006年全面取消农业税后，每年可为农民减轻负担1200多亿元。2006年全国农民直接承担的税费总额为282.83亿元，农民人均负担30.95元，比2001年减少103.98元，下降77.06％。农民负担明显减轻，有效调动了农民的积极性。
2、农民得到的实惠明显增加。2004年中央首次对粮食主产区种粮农民实行直接补贴、对部分
地区农民进行良种补贴和购置大型农机具的补贴，这三项补贴资金总额为149.5亿元。2006年三项补贴资金达到196.4亿元，比上年增加15.9亿元，同时首次安排125亿元农资综合补贴。农民得到的实惠明显增加和负担的明显减轻，有力地促进了农民增收。2006年农民人均纯收入3587元，比上年增长7.4％。农民增收减负所取得的成效，为社会主义新农村建设创造了有利条件。
3、农村干群关系明显改善。农村税费改革的逐步深化，有力地促进了基层干部作风明显转变，服务意识明显增强，村务公开全面覆盖，基层民主建设加强，干群关系明显改善。基层干部为农民提供服务的多了，催粮催款的少了；遇事与农民商量的多了，强迫命令的少了。同时，农民的法律观念明显增强，运用法律维护自身权益的意识明显提高。2006年农业部受理农民负担来信来访250件次，比2002年下降了75.2％。
（二）农村综合改革稳步推进。2005年中央开始部署以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点工作。各地充分发挥积极性和创造性，农村综合改革不断取得新进展。
1、乡镇机构改革试点不断扩大。在农村综合改革中，各地把乡镇机构改革作为重点，按照中央5年内不增加编制的规定，精心组织、周密安排。据统计，到2005年底全国有8个省（区、市）在全省（区、市）范围内全面推开乡镇机构改革试点，其余省（区、市）中，有12个地（市）和258个县（市）开展了乡镇机构改革试点；到今年6月底全国开展乡镇机构改革试点的乡镇达到14049个，占乡镇总数的40.5％，其中内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、浙江、湖北、重庆8个省（区、市）已完成乡镇机构改革试点的阶段性任务。这些省份在探索转变乡镇职能、整合事业站所、精简机构人员、提高社会管理和公共服务水平等方面做了大量工作。
2、农村义务教育体制改革有新突破。在农村综合改革中，各地不断加大农村义务教育改革的力度。目前，全国农村普通中小学达到36万所，实现了在农村普及9年制义务教育。一是农村义务教育经费保障机制改革取得明显进展。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，从2006年春季学期开始，西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费、免除贫困家庭学生课本费和补贴住宿生生活费，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造长效机制。2006年中央和地方财政共落实改革资金200多亿元，惠及15万所农村中小学校、5200多万名中小学生。2007年这项制度在全国全面实施，使农村1.5亿中小学生受益，全国农村义务教育投入预计达到1800多亿元，比2002年翻了近一番。二是“以县为主”的农村义务教育管理体制不断完善。目前，全国各地基本完成将农村中小学教职工工资、人事管理上收到县的工作，撤销了乡镇教办，教育规划和学校布局调整由县里统一指导，特别是随着农村义务教育经费保障机制改革的深入，进一步强化了县级管理职能。三是农村中小学教师队伍建设不断加强，教育质量逐步提高。目前，全国基本完成农村中小学教职工编制核定到县的工作，大部分地区将编制核定到学校；教师资格制度执行较好，教师聘任制不断巩固；校长聘任制和城乡教师交流制度在全国范围逐步推开。
3、县乡财政管理体制改革平稳推进。在农村综合改革中，各地逐步推进县乡财政管理体制改革。一是“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点。到2006年底“乡财县管乡用”改革试点省（区、市）已由上年的13个扩大到28个。二是推行“省直管县”财政管理体制。到2006年底“省直管县”改革试点省（区、市）由上年的11个扩大到18个。省级将省财政对县体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等直接核定并监管到县。这些改革，加强了县级财政调控和监管能力，有效缓解了县乡财政困难、保证了基层运转。同时，有利于防止基层通过乱收费弥补财政不足问题，从源头遏止乡村新债的发生。
（三）农村相关改革逐步展开。近年来，各地积极探索推进事关农村经济社会的发展和管理、事关农民群众切身利益方面的相关改革，不断取得新的成效。
1、农村基础设施建设投入机制改革开始起步。近年来，各级政府不断加大公共财政对农民直接受益的农村基础设施建设投入力度，公共服务能力不断提升。乡镇、建制村通公路的比例已分别达到99.8％和94.5％，2007年农村公路改造工程补助资金中央财政预算安排达到38O多亿元，比上年增加100亿元；农村自来水普及率超过60％，农村人畜饮水安全补助资金中央财政预算安排60多亿元，比上年增加5亿元；国家电网供电区域乡、村、户通电率均超过99％，农村电网改造建设资金达到9亿元，比上年增加3亿元。同时，各地结合实际，逐步完善村民一事一议筹资筹劳管理办法，引导农民出资出劳，改善自身生产生活条件。据统计，2002年全国一事一议筹资额为18.2亿元；2006年一事一议筹资额达到27.7亿元，开展筹资的村达到15.5％。4年间，一事一议筹资额增加了52.2％。一事一议的逐步开展，有力地推动基层民主建设和村级集体生产生活公益事业的发展。
2、农村新型合作医疗制度覆盖面扩大。2002年中央提出建立新型农村合作医疗制度的要求。2003年合作医疗试点工作在全国陆续展开，新型农村合作医疗的制度框架和运行机制基本形成。从2006年起对参加合作医疗农民的补助标准提高了一倍，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民每人每年补助提高到20元，地方财政提高到20元，参合标准提高到每个农民50元。2007年由试点阶段转入全面推进阶段，截至6月底，建立新型合作医疗制度的县已达到2429个，占全国总县数的84.87％，参合人口7.2亿，占全国农业人口的82.83％，累计受益1.67亿人次。
3、农村居民最低生活保障制度全面启动。国家通过重点支持发展种养业、增加财政扶贫资金和扶贫贷款、改善贫困地区的基本生产生活条件等途径，不断加大扶贫开发力度，全国农村贫困人口进一步减少。2001年到2006年五年间，农村贫困人口从2927万人下降到2148万人，扶贫攻坚取得重大成效。2002年以来中央和地方在加大扶贫开发力度的同时，开始探索建立农村居民最低生活保障制度。2006年底全国有24个省（区、市）建立农村低保制度，覆盖了1509万人。截至今年6月底农村低保制度已推广到全国31个省份，覆盖2068万人，今年7月11日国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求将农村贫困居民全部纳入农村最低生活保障体系。同时，中央财政对困难地区做好农村低保工作安排了专项补助资金。
4、农村基本经营制度进一步稳定和完善。2003年实施的《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的农村土地使用权，2007年颁布的《物权法》进一步明确土地承包经营权的用益物权性质，农业部先后颁布实施《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，强化土地承包信访工作，开展农村土地承包纠纷仲裁试点，农村土地承包法律法规体系初步建立，农村土地承包管理逐步走上法制化和规范化轨道。到2006年底县级以上人民政府依法颁发土地承包经营权证2亿份，已有24个省（区、市）的168个市（区、县）开展了农村土地承包纠纷仲裁试点工作。乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系逐步形成，有效地化解了土地承包纠纷。
在农村土地承包经营制度不断健全的基础上，通过大力发展农业产业化经营和农民专业合作经济组织，大大提高了农业组织化程度。2006年底全国加入农民专业合作经济组织的成员总数已达到3878万，其中农民（户）成员3486万，约占全国农户总数的13.8％；全国各类农业产业化组织15.5万个，带动农户9098万户。通过农业产业化组织、农民专业合作经济组织，使千家万户与市场有效对接，农村基本经营制度更加富有活力。
综合上述情况，我国农村改革的主要特点有三条：
一是由局部试点扩展为全面改革。取消农业税以前，农村税费改革由正税清费治乱到取消三提五统、由降低农业税税率到取消农业税，这些改革拉开了农村综合改革的序幕。要巩固农村税费改革的成果，就必须推进乡镇机构、县乡财政管理体制、农村义务教育体制等综合配套改革，这是涉
及农村经济发展与公共服务、生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的全方位改革。
二是由农村内部改革扩展为城乡一体化改革。取消农业税以前，农村改革多属于农村体制内的改革。取消农业税后，农村改革就上升到城乡一体化改革的层面。改革的重点是，按照科学发展观要求和统筹城乡发展方略，建立覆盖城乡的公共财政制度，让公共财政政策的阳光照耀农村；建立城乡统一的就业制度，实现城乡劳动力平等就业；加大对农村公共基础设施建设的投入，改善农民的生产生活条件；大力发展农村社会公共事业，建立和完善农村的社会保障制度。改革突破了城乡界限，逐步呈现为与城市化、工业化进程相同步。
三是由浅层次微调扩展为根本性调整。从农业为工业提供积累，农村为城市提供保障，到大抓农民减负增收，实施“多予少取放活”方针，深入贯彻落实科学发展观，再到“三农”领域改革深化、发展加快，国家经济社会发展进入了以城带乡、以工补农的新阶段，城乡关系、工农关系正在发生重大历史性变革。
二、我国农村改革的基本经验及主要问题
十六大以来，农村改革取得了明显成效，为深化改革奠定了良好的基础，积累了丰富的经验。同时，也出现了一些新情况、新问题，需要高度关注。
（一）基本经验
1、必须坚持统筹城乡发展的基本方略。近年来，我国经济社会快速发展，综合国力进一步增强，总体上已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。实践证明，只有顺应经济社会发展规律，及时调整国民收入分配格局，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，统筹城乡劳动力就业、公共品供给、社会保障等方面的政策，让农民拥有平等发展机会，平等享受经济社会发展成果，逐步消除城乡隔离的体制性障碍，才能促进全社会的和谐稳定发展。
2、必须坚持依靠农民和维护农民的权益。调动农民的积极性，依靠农民推进改革，是我国农村改革的一条重要经验。家庭承包制、农村税费改革、农村综合改革、农民专业合作经济组织、农业产业化经营都肇始于农民的实践和创造。只要把实现好、维护好、发展好农民的利益作为出发点、落脚点，实行村务公开和民主管理，健全基层自治组织和民主管理制度，保证群众依法行使民主权利，就能得到广大农民群众的拥护和支持，就能获得改革的最终成功。
3、必须坚持家庭承包经营制度不动摇。随着社会主义市场经济体制的建立健全和农村经济结构在更高层次上的调整优化，农业发展方式正在发生重大变化，需要充分尊重农民的市场主体地位，提高农民进入市场的组织化程度，增强抵御市场风险的能力。必须在坚持土地家庭承包经营的基础上，积极推进农村经营体制创新，引导扶持农户与农户、农户与企业之间的联合与协作，发展农业产业化和农民专业合作经济组织，构造农村新型生产关系，推进现代农业建设。
4、必须坚持依法开展“三农”工作。加强农业法制建设，是贯彻党在农村的方针政策的重要保障，是推动农业发展、维护农民利益的有力武器。实践证明，适时将行之有效、能长期发挥作用的政策上升为法律，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的法律法规体系，为改革发展提供制度保障，有利于进一步做好农业农村工作。目前，农业和农村经济的主要领域已基本做到了有法可依。必须在此基础上，进一步加强农业行政执法力量，不断提高农业执法水平。
（二）主要问题
1、农村综合改革任重道远。农村综合改革是重大的制度创新和社会变革。需要解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间合理配置；需要农村干部转变工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件下与农民打交道。这些问题涉及面广、政策性强，需要做大量深入细致的工作。我国农村情况千差万别，经济发展水平不同，面临的矛盾和问题很多，需要推进多方面的改革。
2、农村基础设施建设投入有待增加。农村基础设施建设欠账较多，投入力度需要加大。在农村道路方面，目前全国有近4万个建制村不通公路，农村公路中沙石路占70％。在农田水利方面，斗渠以下的田间灌排工程配套率低，设施老化，渠系破损、淤塞严重，灌溉技术落后，输水渗漏损失大。从财政农业建设性资金状况看，对农民直接受益的小型基础设施建设投入比重较小。投入到农村公路的资金，主要是用于通村道路；小型农田水利工程建设专项资金，主要是用于支渠或其他跨村的工程建设。国家用于村内农田水利、道路、环境卫生设施建设的资金仍明显不足。
3、维护农民权益仍需加强。土地承包经营权是农民权益和利益的核心，这方面的问题突出反映在：一方面，一些地方土地承包政策不落实和强行流转农民土地。另一方面，城镇化、工业化进程中农村集体土地和农民承包地被征占用，农民应有的知情权、参与权、补偿权、收益权等还很不充分。在减轻农民负担方面，随着农村改革深入，特别是免征农业税后，农民体制上负担明显减轻，但一些地方的农民负担仍然较重，部分涉农项目多收乱罚的问题还没得到有效遏制，农村公益性支出靠向农民摊派的机制还没有彻底转变，农民负担反弹的隐患仍然存在。
4、农村社会保障机制远未完备。目前，农村新型合作医疗、最低生活保障制度总体保障水平还不高。参保农民医疗费报销标准相对较低，大部分医疗费用还需农民负担，一些大病重病，农民仍上不起医院，农民看病难问题还未从根本上解决。农民最低生活保障制度今年刚刚全面铺开，相关管理制度、工作程序及配套措施还不完备，补助标准低。城市居民享受的基本养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度在农村尚未建立。
5、村集体经济发展及债务问题尚未破解。当前，村集体经济发展既受到来自外部的体制和政策的制约，也受到来自内部的产权虚置、发展动力不足的制约，发展缓慢、缺乏后劲。据统计，2006年当年无收益的村占总村数的45.1％；集体经营收益在5万元以下的村占29.1％；收益在5至10万元的村占6.7％；收益在10万元以上的村占7.3％，一些地方村级新债不断发生，屡禁不止。
三、进一步推进我国农村改革的政策建议
“三农”问题，始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，它不仅关系到社会主义现代化建设的推进，更关系到全面建设小康社会的进程，是构建社会主义和谐社会的重点和难点。解决发展中的问题，需要着眼于新高度、立足于新起点，采取新的措施。
（一）突出重点，继续深化农村综合改革。当前农村综合改革的重点应突出两条：一方面要深化乡镇机构改革。在乡镇机构改革中要扎实搞好与农民发展生产密切相关的基层农技推广体系改革和建设，积极推动体制改革，构建公益性农技推广体系。推进基层农技推广体系改革，应着力解决好三方面的问题：以加强农业公共技术服务为目标，强化公益性职能；以精干高效为目标，设置公益性机构；以提高推广效能为目标，理顺管理体制。另一方面要建立健全农民增收减负的长效机制。尽快把中央近年来的支农、惠农、强农、护农政策、各项补贴措施法治化、规范化、制度化。坚持标本兼治，坚持预防与查处相结合，进一步明确农民负担监管工作范围和重点，强化措施，加强法规建设，不断巩固扩大农村税费改革成果，有效防止农民负担反弹。
（二）创新机制，不断加大对农村公益建设投入。在农村经济发展水平、市场发育程度和农民收入状况明显低于城市的情况下，财政向“三农”倾斜方针的实施力度应逐步加大，以弥补长期以来城乡二元结构对“三农”形成的不平等待遇的缺口。按照强化财政投入与农民投入相结合的思路，建立一事一议筹资筹劳财政奖补制度，加大对村级农田水利、道路和文化、环境卫生设施建设投入的力度。通过国家投入，引导农民自愿出资出劳，逐步探索建立以政府补助资金为引导、筹补结合的农村公益事业建设投入新机制。
（三）采取措施，切实维护农民的土地权益。我国的基本国情是人多地少，土地资源是国家粮食安全、社会稳定的第一资源，土地更是农民最基本的生活保障。一方面，必须稳定家庭承包经营为基础的农村基本经营制度。依法加强土地承包与流转规范管理，抓好土地承包经营权证书管理；
依法完善农村土地承包纠纷调处和仲裁，逐步建立健全调解、信访、仲裁、司法等多渠道的农村土地承包纠纷调处长效机制；健全农村土地承包法律体系，加快农村土地承包纠纷仲裁和农民权益保护的立法进程。另一方面，积极推进征地制度改革。应实行公平补偿，以土地市场价值作为征地补偿的重要依据，不能以损害农民利益为代价降低建设成本；要探索货币补偿、就业安置、社会保险、企业股份等多种补偿安置方式。要缩小征地范围，非公益性建设用地，不应再行使国家征地权力，由征改购，并允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。
（四）完善制度，健全农村居民社会保障体系。完善农村新型合作医疗制度，需要建立稳定的筹资机制，规范财政补助资金的拨付机制，扩大参保农民的覆盖面，逐步提高参保农民医疗费用报销标准，减轻农民医疗负担。完善农村最低生活保障制度，需要增加农村最低生活保障资金，简化低保申领程序，合理确定最低生活保障标准。进一步探索建立养老保险、工伤、生育、失业等劳动保险制度，在城市郊区先行开展试点，取得经验的基础上，循序渐进、逐步扩大范围，逐步建立健全包括社会救助、社会保险、社会福利在内的完备的农村社会保障体系。
（五）深化改革，探索农村经济发展多种经营形式。一方面，要深化农村集体经济组织产权制度改革，建立归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济组织产权制度。改革后，村集体经济组织可以选择合适的市场主体形式，在资产运营中，以市场的理念、市场的方式参与市场竞争，管理集体资产，提高运营效率，增加农民收入，发展集体经济。另一方面，要进一步稳定、完善和创新基本经营制度，积极探索多种经营形式，发展一村一品，扶持产业化龙头企业，依法促进农民专业合作社发展。
（六）先易后难，妥善化解乡村债务。按照依靠群众、先易后难、民主公开、规范操作、依法办事的原则，妥善化解乡村债务。一是锁住旧债，防止产生新债。在农村公益事业等建设过程中必须坚持实事求是，量力而行，要严格执行财务管理制度，改革现行干部考核制度。二是依据成因，明确化债责任。按照债务产生的原因、支出项目，该由公共财政负担的由财政解决，该由村级组织负担的村级自身解决。三是分类处理，逐步化解旧债。对于农村公益事业、农业综合开发、兴办企业、金融机构贷款等形成的债务采取不同处理方法。四是总结经验，稳妥开展试点。开展村级债务管理化解试点工作，加强监测，建立健全村级债务监测和预警机制。^
