我国渔政管理制度现状与完善建议
摘要：
当今世界渔业生产主要以捕捞为主，由于多年来过度捕捞致使渔业资源遭到毁灭性破坏，并引发许多问题，如何协调渔业资源保护与适度开发成为渔业国家面临的主要问题。各主要渔业国家通过经验积累和先进管理理念的引入等方式建立、完善渔业管理制度并取得明显效果。我国水产品捕捞产量占总产量的1/3，近海捕捞仍为重要的生产方式，为了更加高效、持续的利用和开发我国的渔业资源，必须借鉴他国高效的渔业管理制度，对我国现有的渔业管理制度进行改革与完善。 关键词：渔政管理制度现状完善
1．主要渔业国家管理制度特征
世界主要渔业国家通过经验积累和先进管理理念的引入等方式建立、完善渔业管理制度并取得明显效果。
1.1权力相对集中，宽领域的综合管理机构。
1964年，挪威建立渔业部。渔业部是挪威渔业行政主管部门，下设渔业管理局、国家渔业银行、渔民保证基金会、海洋研究会、海洋食品出口委员会、挪威捕捞与养殖研究所等部门，其主要职能是负责全国海洋捕捞、水产养殖、渔业资源保护、海岸安全、海洋科研、鱼品质量、出口贸易、渔业立法以及渔业资金的具体管理。其主要目标是建立一个可获利的且可持续的渔获量和水产养殖渔业；其次为在挪威沿岸区域建立有保障的经济环境及安全的海上交通环境。加拿大宪法规定DFO(Department of Fishery and Ocean)有对渔业管理的权利，商业捕捞中的捕捞证发放、配额、渔船登记、渔船检察、海上游钓许可、渔业科研活动等都由DFO 管理。
1.2完备的渔业自治管理机构。
日本海区渔业调整委员会自主性渔业管理的促进制度。该管理制度于1991年开始实行。海区渔业调整委员会是由渔民代表组成的、行使渔业调整、渔场管理的组织。原则上每个都道府县设立1-2个海区，每个海区设立海区渔业调整委员会(全国有66个)处理本海区的问题。另有处理跨越几十海区或解决特定渔业调整问题的联合海区委员会，知事在认定渔业权、改变渔业调整、制定资源保护规定时必须听取海区委员会的意见。海区委员会和联合海区委员会在实施渔业调整的同时，还具有制定渔获采捕限制规定的权限。以渔协为主体，渔民之间通过协商，制定比国家和都道府县更严格的渔业管理规定。这是对应海况变化导致的资源量变化，或管理地域性的特定鱼种而建立的一种细致的、迅速的资源管理体系。协定的内容在国家、都道府县的认定后得到实施。韩国，渔场、渔业资源和捕捞管理的责任和权力归属渔民合作管理渔业团体。其主要参加者是小规模渔业组成的渔村，到2003年，韩国政府指定1 12个渔村作为合作管理渔业团体。
1.3全面的渔业法规体系
挪威在长期的渔业发展中认识到依法治渔的重要性，在海洋渔业资源保护法规、海洋渔业捕捞法规、养殖法规、水产品质量控制与销售方面法规等方面立法，较为系统的建立了渔业法律体系。早年的渔业法规有《鳕鱼销售法令》、《鲜鱼法》、《拖网法》、《鱼和鱼产品的质量管理法》、《防治淡水鱼鱼病的有关条例》。70年代以来又陆续颁布了一系列渔业法律和法规，主要有《加工者条例》、《捕捞参与法》、《有关鱼类孵化繁殖场的构造、装备、建立和扩建条例》、《专属经济区法》、《国在挪威专属经济区捕鱼的规定》、《防治污染和排废条例》、《海洋渔业法》、《港口和航道条例》、《养殖法》、《鱼病防治法》等[1]。
加拿大的渔业法律法规主要有：《渔业法》、《加拿大环境评估法》、《加拿大环境保护法》和《北极水域污染保护法》等。主要内容有：渔业生态环境的保护；渔业生态环境的恢复；渔业生态环境的发展。另外，水产养殖、海洋捕捞、水产品加工和饲料生产等方面都有可依据的法律、法规。日本的渔业法规较为完善。早在1875年宣布了《海面官有宣言 。1901年完成了第一部《渔业法》后，不断修订、充实，又相继制订了(《水产资源保护法》(1951)、《沿岸渔业振兴法》(1963)、《海洋水产资源开发促进法》((1971)和(《沿岸渔场整顿开发法 (1974)。形成了一个完整的法律体系。韩国渔业法对渔业制定了各种条款，是渔业的基本法，于1990年制定。渔业法主要处理捕捞许可证、捕捞运输、水产品加工、总容许渔获量、渔业资源保护和渔业补偿等。除了渔业法外，有关渔业的相关法律包括：内陆水域渔业法、资源保护法、水产品质量法和他们实施法令。
1.4先进管理制度的制定和有效实施
挪威渔业管理有两个基本点：首先是投入控制，即控制入渔。挪威法律规定只有拥有渔船者才可从事捕捞作业，无渔船者不得入渔。为了使捕捞能力和资源状况相适应，挪威从70年代开始，政府便决定不再建造大型渔船，而且现有渔船要减少15％，这一制度执行得较严格，同时也由于采取了补贴政策，渔船的数量在逐年减少。其次是产出控制，即在总可捕量制度(TAC)下的配额捕捞，这是挪威渔业管理体系中的一项重要制度。一些重要的鱼种，如鳕鱼、大马哈鱼、鲱鱼、鲭鱼及虾等渔业通过配额制度来实施管理。但是由于TAC制度容易造成竞争性捕捞问题，挪威在渔业管理中又逐渐引入了个人配额(IQ)和可转让配额(ITQ)制度。韩国1999年开始实行总容许渔获量(TAC)政策，作为初步的示范项目，对4种鱼类实行TAC，到2003年，已经对9个种类实行了TAC。这些种类包括：鲐鱼、竹荚鱼、沙丁鱼、红雪长蟹、紫华盛顿蛤、羽贝、雪长蟹和梭子蟹。同时韩国对规定种类通过指定市场来加强渔获物管理，实行观察员制度。 2．目前渔政管理存在的主要问题
我国渔政管理取得的成就是有目共睹的,但是,依目前渔政管理的实际执法情况来看,仍然存在以下几点比较突出的问题。
2.1 管理体制存在弊端,宏观调控力度不够
经过多年的实践,国家统一领导、县级以上地方政府分级管理的模式存在一定不足,地方权力太大,国家统一权力有限。由于我国现行区域行政体制的限制,各级渔政机构之间实质性的领导和隶属关系(如财政拨款、设备配置、人员录用、干部任免和纪律处分等)不强,造成国家统一领导的作用不强。[2]在渔政管理工作上,行政干扰、领导说情的事件时有发生,一些地方领导为了本地区局部利益,片面追求地方产量产值,而忽视了社会效益、生态效益和我国发展渔业的大局,渔政执法变成了地方保护主义的服务工具,这与国家依法治渔的方针是相违背的。我国的渔政、渔港监督和渔船检验三支执法队伍权力交叉,难以形成合力,削弱了执法管理的力度。同时,三支机构均向渔民征收管理费,加重了渔民群众的负担,影响了政府依法治渔的威信。由于渔政管理业务缺乏有力的监督,加上部分渔政执法人员的文化素质、法律意识较低,造成执法过程中执法不严、有法不依和有法不会依的现象时有发生。目前,全国各地大多基层渔政渔港监督机构人员编制无落实,编制外人员多,其执法经费没有纳入当地财政预算,而采取各种形式的经费自理办法,实行自收自支。长期实行这种政策,又缺乏必要的财政监督机制,必然会滋生腐败。因此,应尽快把全国各级的渔政执法经费都纳入财政预算中,各级政府专项拨款,实现行政单位的“收支两条线”。
2.2 渔业法律不够完善,依法治渔力度不足
目前,我国渔业立法仍然处在认可型的较低层次上,有些法规的制定缺乏科学性或可操作性,造成在实践中不可避免地发生无法可依或有法难依的现象,有些法律条文已难适应当前渔业形势,对严格执法产生不利的影响。具体表现在以下几个方面: 2.2.1 处罚制度不完善
我国的渔业处罚规定偏轻、幅度太大,执行力度不够。例如《渔业法》第三
十、第三十一条规定,对无捕捞许可证进行作业或违反捕捞许可证的规定进行作业者,可没收其渔获物和违法所得,并处以罚款;对情节严重者可没收渔具并可吊销捕捞许可证[3]。但是,在实际操作中,一般只处以罚款、没收渔具的情况很少,而且处罚额一般是处罚幅度的下限,甚至降低档次处罚。某种程度上,这种罚款是变相向渔民收费,对违规者心理威慑作用不大。另外,由于处罚幅度较大,很容易出现执法偏差或以权谋私。 2.2.2 执法缺乏强制性手段
渔政执法属于行政行为,缺乏强制性手段,同时,由于海洋环境特殊,管理情况相当复杂,相对人的文明程度和法律意识差异很大,有的粗野蛮横,有的甚至形
[4]成黑社会势力,敢于暴力抗法,显然,单靠行政手段是难以驾驭的。
2.2.3 对严重违法行为打击不力
没能彻底取缔“三无”渔船和非法造船现象,对电鱼、毒鱼、炸鱼、无证捕捞、暴力抗法、聚众闹事等违法行为打击力度不够,这也是渔政执法自身力量太弱所致。
2.3 渔政管理的方式方法仍存在不足
目前,我国海洋渔业执法工作主要由各级渔政渔港监督机构,对所管辖范围
[5]内的各种渔业及渔船的证件、渔具渔法、渔获物、以及人员资格等进行检查。这项工作主要是对海域中的作业船舶进行现场检查,而对港内的更新渔船、新造渔船、网具生产与销售、渔获物的购销与贩运等方面的检查较少,这种执法方式对违规生产活动的预防作用不强。而且,在广阔海域上,单靠几艘渔政执法船来对成千上万渔船进行检查,其执法的难度可想而知,其执法消耗也十分巨大。因此,一些渔政站为了维持自身的运转,采取了加重收费、以罚代管,这影响了执法的力度和政府的威望。
3.完善我国渔业管理制度
现针对我国的渔政管理制度上存在的问题提出几点完善建议。
3.1改善我国渔业管理体制
我国海洋管理政出多门，多头执法，执法机构、执法队伍重复设置。一方面造成执法装备重复构置、水平低下，另一面也加大了管理成本，造成资源浪费。同时，海洋行政执法权的分散化行使也违背了行政处罚规范化的目的。参照挪、加、韩等国海上管理模式，组建统一的海上执法队伍，实现海上活动的统一管理。同时，这支队伍也是和平时期维护国家海洋权益的基本力量。我国在渔政管理体制上可以仿照挪威将海洋渔业行政主管部门与海洋行政主管部门合并资源，重新组合，充分发挥优势。将渔政队伍纳入公务员编制，可有望解决地方渔业行政执法机构面临的自身建设不规范、执法经费无保障、人员编制不落实等方面的问题。另外，早El实行收支或罚没两条线也可以保证执法工作的廉洁、高效。
[6]3.2发展渔民自治组织
国家渔业行政部门授予渔民组织一定的管理权限，使其协助政府部门一起参与渔业管理。在我国政府某些方面的一定授权是必要的，这既有益于渔业管理质量的提高又利于政府管理资源的节省。当前我国渔民众多、渔船庞大，渔业管理的问题非常复杂，光靠渔业行政管理部门的力量已难以达到渔业管理的预期目标。因此，我国应该发动渔民的力量，实现渔民的自我管理，在渔业发达的地方建立各种形式的渔民自律组织，和政府部门一起实施渔业管理计划，对防止渔业生产的无序状态及控制捕捞强度的膨胀有着重要的作用。同时给予渔业协会较大的管理权，达到真正意义上的渔民自治，既可以保质保量完成养殖整体规划，解决海域容载量的问题，又可以减轻政府的工作难度和负担。当然这就要求对渔业协会进行较为深刻的变革，从单纯的技术性服务转变成集技术服务、自我管理为一体的自治机构。
3.3健全渔业数据的取得，实施TAC制度
我国自1985年水产品流通体制放开后，渔民可以自主地选择时间、地点销售其捕获的水产品，这给我国的渔获量统计带来了极大的困难，再加上一些地方为了追求政绩等，在渔业产量上弄虚作假，使我国的渔业统计资料严重失真，不能为渔业管理部门制定渔业政策提供决策依据。现阶段应改进我国渔业统计信息的收集方式，建立适宜的渔获量报告机制，主要渠道有：要求生产船必须认真填写每天的捕捞日志；加强渔港上岸量和市场销售量的统计；严禁在海上销售渔货物并加强海上过货的监管。同时，加强立法，建立关于渔业统计的法律法规和相应的处罚条例，从法律上提高渔业统计的重要性，确保统计数据真实有效。实施TAC制度是当今渔业资源保护的主要手段之一，该制度的实施与否也是判断—个国家渔业管理水平的重要指标之一。我国虽在《渔业法》中规定要实施TAC制度，但由于我国目前的限制因素较多，一下子全面实行产出控制制度难度较大，可将这个作为将来渔业管理的远期目标尽陕付诸实施。今后，应该在主要的捕捞品种(如带鱼、小黄鱼、马鲛鱼等)上，有所选择，优先实行捕捞配额制度，对其他渔业资源也应采取限制捕捞进入的管理手段，初步、快速的完善我国渔业资源管理体系。
3.4完善渔业法规建设
1986年1月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，根据2000年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第一次修正，根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国渔业法〉的决定》第二次修正。
《物权法》关于渔业权的法律属性已经有了定论，应该据此尽快重新修正《渔业法》，应加快其实施办法的修订或制定工作，使之更好的保护广大渔民的合法权益，保障渔业可持续发展。同时，与《联合国海洋法公约 相适应，应尽快制订与我国的《专属经济区与大陆架法》相配套的《专属经济区内生物资源开发与管理条例》、《专属经济区内外国渔船管理条例》等行政法规或规章，使专属经济区内的生物资源的开发、养护和管理有章可循、有法可依。
参考文献：
[1]部分国家和地区的渔业概况
[2]陈文河.《我国渔政管理的探讨》.河北渔业2007年11期 [3]《中华人民共和国渔业法》北京;农业出版社, 1990 [4]祝航.《海洋渔业现状与管理对策》,浙江省渔政局, 1991 [5]《试论中国式的渔政管理道路》,现代渔业信息,李荣光，1992 [6]黄有根.《渔业行政执法概论》.北京:中国科学技术出版社,1992.12
