政策工具的选择与政府的社会动员能力
——对“运动式治理”的一个解释
唐贤兴
摘要：运动式治理深刻地反映了政府在选择政策工具上的困惑。在社会动员模式发生变化的现实情况下，政府在习惯上仍对运动式治理产生偏好，这实质上是政府的社会动员能力不足的表现；同时，运动式治理也确实存在着弥补政府动员能力不足的可能性。其实，运动式治理有着一定的必然性和合理性，完全否定它在治理过程中的价值是不理性的态度。
关键词：政策工具；运动式治理；社会动员；政府能力
一、问题的由来
长期以来，在应对和解决社会公共问题上，中国的公共管理对政策工具的选择与使用表现出了偏爱“运动式治理”的特点。政府对这一政策工具的偏好实际上意味着，政府在面对复杂的社会公共事务时存在着政策工具选择上的困境。在快速的社会转型过程中，可供政府选择和使用的政策工具是很有限的。
运动式治理本来具有临时性、间断性和强制性的特征，那么，它何以会演变成为常态化的政策工具呢？目前学术界对这种政策工具的根源和后果已有初步的研究，但为数不多的研究文献几乎一致地否定了这种治理工具存在的必要性和可能具有的积极意义。实际上，只要我们稍作深入的研究就不难发现，带有某种必然性特征的运动式治理可能还真具有一些积极的意义。
对运动式治理的理解，不同学科可以从不同的视角作出不同的解释。比如：社会学可以从行为模式的角度来分析政府的行为偏好；经济学可以运用成本—收益的分析方法来解释政府为何选择运动式治理这一政策工具；法学研究则可从法律体系的完善性、执法成本和法律权威等角度加以分析。本文以政治学和公共政策的有关理论为基础，来分析作为一种政策工具的“运动式治理”之所以存在的社会根源及其影响。我们认为，政府的社会动员能力是理解运动式治理之所以成为政府常态化管理方式的一个重要变量。也就是说，政府在习惯上对“运动式治理”的偏好，实质上是政府的社会动员能力不足的产物。政府的运动式治理所体现出来的社会动员更多的是具有政治性特点，只有转变政治动员的逻辑和内容，使之成为真正的社会动员，作为政府的政策工具的运动式治理才有可能表现出积极的意义。
二、政策工具的选择：依据与制约因素
1.政策工具选择的两个基本问题
简单地说，带有比喻意义的政策工具（或治理工具）是指政府可以用来实现某种政治目标的手段。无论政府对政策工具的选择范围有多大，关于政策工具的研究，都必须关注以下两个基本问题。
第一个问题是，为什么政府会选择某种政策工具而不选择另一种政策工具。这涉及政策工具的选择依据问题。不管政府的性质和制度有何差异，任何政府都必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具。有很多因素制约或影响着政策工具的有效性，比如该工具是否具有可操作性等。
但是，可操作性并不是政策工具选择的最重要依据。政策研究者使用“政策工具”这一概念往往会产生误导，使人们以为政策工具只是一个操作性的、技术领域的现象，于是，人们会有意无意地回避对政策工具背后所存在的价值和规范作价值上的评判。①[回避价值是传统的政策工具方法的缺陷，该方法是从严格的目标意义理性的角度来看待政策工具选择的。关于这种方法，参见D.BarrieNeedham ，Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two Types of In2strum ents，Physical and Financial ，and a S tudyof Their Ap2plication to Local Problem s of Unem ploym ent （Aldershot：Gower ，1982）]美国政治学家伍德西德指出，在选择政策根据时必须依据政策的可接受性和可见性两个特征[1]，也就是说，政策工具的选择还是一个价值选择过程。因为可接受性涉及人们选择政策工具的立场问题，也涉及他们所要选择的政策工具与受这种政策工具影响最大的人群之间的政治关系；而可见性则直接受到该政策工具能被公众理解的程度所制约。
第二个问题是制约政策工具的有效性因素是什么。在任何国家，制约政策工具有效性的因素都是很复杂的。它既取决于政策工具本身的特点，也取决于政策环境与政策工具之间的关系以及政策工具与政策问题之间的关系，同时还可能受到政策工具得以实现的途径的影响。也就是说，一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、政策目标和目标受众为另一方的双方之间相匹配的时候，才可以说它是有效的政策工具。
2.影响政策工具有效性的因素
第一，政策工具的有效性受到政策问题性质的制约。界定和确定政策问题是公共政策行使过程的起点，一旦政策问题被确定下来，就必须在相关的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美国政治学家约翰。金登认为，政策议程设定的方式和政策工具的选择，不是以政体形态来划分的，而是由政策问题本身的性质所决定的[2].这就是说，所选择的政策工具与政策问题本身之间的匹配程度是衡量政策工具有效性的一个重要参量。②[关于政策问题与政策工具有效性之间的关系，参见R.F.Elmore，Instrum ents and S trategy in Public Policy，载Policy Studies Review ，7（1），1987，174-186]
第二，政策工具本身的特点及其关联性。尽管人们对政策工具的分类存在不同的看法，但是，不同类型的政策工具显然具有不同的特点。林德和彼得斯认为，政策工具有着特定的外在于其环境的内在特征[3].因此，只有发挥各种政策工具的特点才会产生人们所期望的效果。另一方面，政策工具的有效性受到各种工具之间的关联性的制约。多种政策工具的存在以及它们之间的差异性表明，大多数政策工具在技术上都是可替代的。
这不仅意味着一种政策工具的有效性依赖于另一种或更多种其他政策工具的有效性，也意味着政策工具之间存在着日益增强的相互渗透趋势。这就要求人们要综合运用政策工具，以达到解决问题的目的。不同政策工具之间客观上存在着的互动作用，可能会导致政府通过最佳政策工具的使用来寻求有效管理的做法失效。
第三，政策环境及其对政府特定的施政风格的影响。政策环境包括法律和法治状况、社会成熟度、市场化程度、政治制度状况以及国家与国际体系间相互依赖的程度等诸多方面。这些因素不仅制约着对公共政策工具的选择，而且决定着被选定的政策工具的有效性。萨拉蒙和伦德认为，不同的政策工具在政策影响程度、政策效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异，这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性[4].可以说，什么样的环境决定着什么样的政策工具选择，在特定的环境下，一些政策工具要比另一些政策工具更为有效。在特定的政策环境下，虽然公共管理存在着普遍性的原则，但在不同的国家，政府的施政风格存在着差异。政府往往会采用适合本身施政风格的政策工具，并且愿意使用自身能熟练控制的政策工具。就中国的运动式治理而言，这种政策工具的选择通常是基于传统的惯性思维，或者是基于经验的猜测。很多习惯的传统治理方式在短期内可能是较为安全的选择，但却不能适应变化着的环境[5].
第四，决策者的偏好以及政策客体的可能反应。一些研究表明，一个政府部门或机构可能对一些特定的政府工具存在着偏好。但是，柯亨等人提出的政策选择的垃圾桶模型告诉我们，政策制定过程作为一个“有组织的无政府状态”，其中的决策者偏好是成问题的（problematic preferences）[6].政策制定者不仅几乎从来没有非常清晰地阐述其政策目标，而且连偏好是什么都不一定很清楚。因此，决策者就不可能选择能带来最大净收益的政策工具。当然，政府的偏好要受到政策对象（政策的目标受众）的影响。政策客体对某一公共政策及其相应的政策工具的认同度越高，不仅意味着该公共政策及其工具更具有合法性，而且也意味着这样的政策及其工具更能得以实施。
三、“运动式治理”：政策工具的选择困境
1.运动式治理的特征
长期以来，运动式治理已成为中国政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式。一些分析者概括了具有“轮回”特征的运动式治理的基本过程：震惊社会的重大恶性事件的发生—领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议—部署专项整治行动—执法部门声势浩大的检查、处罚行动—总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果[7].
从众多运动式治理的具体案例中，我们可以概括出这一政策工具的三个特点：第一，这种治理方式往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的规定性。比如，被有关专家称为“运动式行政执法的典型范例”的北京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时间规定为30天。①[按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，整治行动期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。这一行动的背景是，根据北京市运输管理部门统计，北京市黑车数量已达6万～7万辆，而正规出租车的数量则在6.6万辆左右。黑车的大量存在扰乱了正常的生产秩序。参见王腾生《行政执法：运动式何时变全天候》，载《法制日报》（北京）]这种时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功于一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序。第二，政策预期目标具有单一性，因而经常被批评为一种“头痛医头、脚痛医脚”的执法方式。北京市的“狂飙行动”要达到的政策目标是杜绝黑车，而改进和完善落后的城市公共交通体系则被认为不是（也无法是）整治行动需要考虑和解决的问题。同样，上海市的群租房整治行动也只有一个目标，即切实解决群租房的安全隐患和脏乱差的环境问题，并要保证在三年内基本不存在群租现象。②[于2007年9月7日早晨进行的整治行动，对于整治对象来说没有任何预兆，被一些媒体称为“突袭”。
这次行动由公安、卫生、房地产管理、工商等部门联合执行，是上海市有史以来最大的一次针对群租现象的整治行动。民间对这次行动的合法性和道德性（当然包括治理的有效性）等问题提出了尖锐的批评]但是，至于产生群租现象的深层次原因，以及如何为外来人口和低收入家庭提供廉租房等问题（它们更多的是政治上、法律上和伦理上的问题）则不是该整治政策的目标。第三，在治理方式上往往存在着“从重、从严、从快”的倾向性。而为了达到这一目的，有关的整治行动都需要集中相当的资源——人力、财力和物力，尤其还包括行政权力（主要体现在超越一些程序性的规定上）。
一些对运动式治理的批判性观点似是而非。
比如，一些论者批评运动式执法是对法律规范的超越，从而降低了现实生活中法律控制的效力，破坏了法律控制优先于行政控制的正当关系，因此它有悖于法治精神，损害了法律的稳定性和确定性[8].事实上，在很多治理领域，在政府采用运动式治理时，它所面临的问题不是损害法律权威的问题，而是法律根本缺失的问题。③[比如，在整治群租房问题时，首先就缺乏关于什么样的群租行为是非法的法律定义，同时，也没有任何法律明文规定政府不能对破坏房屋结构的行为实施强制拆除措施。因此，说整治行动挑战法律权威的观点是不符合事实的]因此，政府之所以选择和实施运动式治理，是由于政府在政策工具的选择上存在着一些根本的困境。为了摆脱这些困境，政府希望通过社会动员来达到治理的目的，因为运动式治理包含着某种动员的功能。
政府对运动式治理的偏好反映出政府在应对社会公共问题时，在政策工具的选择上存在着诸多困境。这些困境产生的原因是：第一，社会转型期公共问题的高度复杂性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，对规则的虚无主义态度；第四，超大社会的结构性矛盾。所有这些因素一直存在于中国改革以来政府与社会关系的变迁过程中。
2.公共问题的高度复杂性
从理论上来说，所有的政策工具在技术上都是可替代的。这就意味着，任何选定的政策工具不能单独发挥作用，必须与其他政策工具配合使用。然而，针对市场失效和社会失序，政府除了采取运动式治理这种手段之外，几乎不存在可供选择的其他政策工具。这是转型时期中国政府进行治理的一个困难所在。
政府所要解决的公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。中国的改革开放进程是一个问题增生的过程。转型期不断增生的问题存在着高度的复杂性、异常性和相互依赖性，这使得政策的执行存在着相当程度的“技术性困难”[9].比如在环境保护问题上，在为消除污染而设计政策时，我们必须承认，几乎没有什么办法能使其中的目标得以彻底实现，因为这涉及经济发展战略的调整、产业结构的设计、技术更新等一系列政策的制定和执行。因此，在这些因素没有发生大的变化的情况下，政府管制部门在治理污染问题时便不得不采取集中整治的办法。但事实证明，面对存在着多方面根源的社会公共问题，要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况下是徒劳无功的。
从逻辑上来说，公共问题的复杂性和多样性并不意味着必须采取运动式治理才能解决问题，问题还在于科层制的政府结构本身所具有的特点。科层制组织的一个特点是政府管理的专业化分工及其等级体系的建立，在政府内部的部门之间界限分明、功能明确。但是，公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾，即使在规模很小的国家，政府的部门化也做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公共事务领域。因为现代社会的绝大多数公共问题不是作为一个单一的整体而存在的，而是既与其他公共问题相互依赖，也与其他领域的公共问题存在着交叉或重叠。从这个意义上来说，拉塞尔。M.林登为再造公共部门而提出的“无缝隙政府”的（Seamle Government）设想，只是一种理想的愿望。①[无缝隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。参见拉塞尔。M.林登《无缝隙政府》，汪大海、吴群芳译，中国人民大学出版社2002年版]
所以，传统的部门界线和功能分割的局面需要重新构造，但政府再造的出发点不是去构建“无缝隙政府”，而是要推进政府及其部门之间的合作。长期以来，机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等话语被人们用来描述和批评中国的政府治理，这些概念在一定程度上说明了政府及其部门间缺乏良好的合作机制。由于缺乏合作，随着时间的推移，原本可以采用的政策工具的效能日益丧失或降低。
在这种情况下，运动式治理便成为政府最后的一个政策工具。决策者和政策实施者希望通过这一工具的运用，来达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。从这个意义上来说，运动式治理是作为一种政府间的合作机制而产生的。②[在北京市整治黑车的案例中，参与这一治理的政府的相关部门达14个之多。这促使我们思考，为何这些部门以往不能实现合作，同时，运动式治理作为一种合作机制是否具有持久性]而运动式治理作为一种政策工具，是能够产生某种程度的合作效果的。
3.制度性资源的缺乏
政府对公共问题的治理需要最低限度的资源支撑。政府可资利用的资源是多样的，其中包括政府管理部门自身所拥有的物质性资源（人、财、物等），也包括不属于政府所拥有，但通过一些制度化的安排（比如社会动员、合作制度等）能为政府所用的“非政府资源（”比如市场机制、非政府组织、民众个人的力量等）。后者更多地表现为制度资源，因为，民众对政府及其管理行为的认知和态度、公共部门与私人部门之间的关系状况都将对政府的治理行为产生重要影响。
就中国超大社会的治理条件来说，其物质性资源总是有限的，而且，政府取得并拥有物质性资源还受到严格的制度约束。然而，日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务的能力提出了严峻挑战。比如，整个上海市的警察总量为4万人左右，但截至2007年底，上海市户籍人口有1378.86万，常住人口达到1858万。显然，在一个警察要为400多人提供相应的安全、秩序和其他服务的背景下，要做到全天候的日常监管连理论上的可能性都不存在。因此，运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具。
现代社会必须通过提高治理的制度能力来解决物质性资源匮乏的问题。当公共问题越来越表现出“跨域”（acro boundary）性质时，政府必须通过实现与公民社会的协作来整合治理所需要的社会资源。在公民社会比较强大和市场比较完善的国家，法律、政策等规则的有效执行依赖于迈克尔。曼恩所谓的国家的“制度能力”（institutional capacity ）。③[曼恩在一篇广为引用的文献中，将国家权力分为专制性权力（despotic power ）与基础性权力（infrastructural power ）。前者是指国家精英不经过与公民社会的周期性、常规性和制度化的协商（institutional negotiation），而自行采取行动的能力和范围，也就是习惯上所说的国家自主权。后者是国家能够渗透到公民社会，并经由与公民社会的制度化协商而合理地执行政治决策的能力。他认为，只有这种制度化能力得到加强，国家才能从社会中有效地动员社会资源。参见MichaelMann ，The Autonomous Power of the S tate ：ItsO rigins，M echanism and Result，载Archives of European Sociology，No.xxv，1984年，185—213页]如果说，中国在改革开放以前国家不需要这种制度化能力，而是通过国家的自主权（即强制）就能贯彻政策的话，那么，自改革开放以来，随着市场化、公民社会、民主和法治的日益成长，单靠国家自主权就无法有效地执行政策和规则。只是到目前为止，这样的制度性资源总的来说还是比较缺乏的。在上海整治群租房的行动中，强制实施规则并没有带来预期的效果，群租现象依然十分严重。其中的原因是复杂的，类似物业管理机构、业主委员会等这样的社会组织没有在整治行动中发挥它们的应有作用，是政策和法律难以被强制推行下去的一个重要原因。
4.规则虚无主义
政府治理过程中的一个困难是规则虚无主义。运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这一政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的，这说明在采取运动式治理之前，很多规则并没有很好地被执行。
规则没有被执行来自政府和民众两个方面的因素。在政府层面上，正如弗里德曼所指出，经常的情况是，治理者“并不很认真地对待这些规则”[10].上海针对群租房的运动式治理的案例也显示，在集中整治行动之前，很多政府部门并没有认真对待《禁止擅自改变房屋结构》的规定。
一旦规则没有被执行，它的威慑功能便被削弱了，结果是民众不再把规则当回事，这就直接削弱了规则自身的合法性。从逻辑和结果的角度看，运动式治理经常是政府重新确立规则的合法性的一种举措。
但是，运动式治理不能实现规则的重新合法化，恰恰相反，它是普遍存在的规则虚无主义的产物。在中国的法律和政策实践中，在政策制定环节上存在着政府立场与民间态度缺乏有诚意的、有效的沟通的问题，从而导致政府立场与民间态度之间的紧张。在政策执行过程中，则是过分迷信强制和制裁的力量，而忽视了执法过程中所有参与者的制度性的相互学习。应该知道，今天的行政立法和执法过程应该以广泛的民众参与为基础，这不再是一个单纯的自上而下的强制过程，因此，必须实现由“强制”到“合意”的转变[11].
运动式治理的一个核心是，决策者和管理者过分相信强制和暴力的惩罚在诱导或驱使人们遵守规则方面的重要性，希望通过“重拳出击”、“从重从严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。之所以采取这种治理手段，除了政府自身的规则虚无主义之外，存在于社会大众身上的规则虚无主义也是一个原因。遵守规则还没有成为人们的社会习惯，这其中的主要原因是以往的相关规则没有惩罚功能。禁止黑车经营和管制房屋群租的规则原先就存在，但在运动式治理之前几乎没有发挥过对违规行为的惩罚作用。根据法社会学的观点，任何规则都是通过制裁或惩罚而起作用的，没有制裁功能的规则是没有意义的。①[任何制裁理论都强调一个事实，即惩罚的威胁有助于制止违法违规行为，正如奖赏有助于鼓励受奖赏的举动。参见Iac Ehrllich，The Deterrent Effect of Crim inalLaw Enforcem ent，载Journal of Legal Studies，No.1，1972]然而，人们为了避免受惩罚而遵守规则并不是人类行为的唯一取向，在很多时候，人们是为了自己的利益而遵守规则，也可以为了利益而不遵守规则。
运动式治理走到了另一个极端，即过度使用规则的惩罚功能，这同样是无效的。
5.超大社会的结构性矛盾
迫使政府采取运动式治理的政策工具的最后一个（也是最根本的）选择困境，是中国超大社会的结构性矛盾。复杂性不断增加的公共问题对治理的挑战，因超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系而加剧。②[“超大社会”的概念最初是由政治学家王沪宁教授提出的，其含义主要是指中国社会独一无二的人口数量。参见王沪宁《社会资源总量与社会调控：中国意义》，载《复旦学报》1990年第4期，2—11页]超大社会的属性对于实现政府治理构成了一个特殊的条件。但是，社会资源总量不能满足社会总体需求的矛盾并不必然导致社会紊乱、失控和无序，从而需要采取运动式的治理方式，比如在计划经济的大部分时间里就是这样。那时，社会资源总量处于极端缺乏的状态，而人们的需求则受到政治、政策和意识形态的压制，因此不存在改革以来的转型期在市场和社会领域中出现的那种失控和无序状态。有论者认为，运动式治理是“传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式”[12]，但这个命题是不恰当的。因为改革前中国的政治是一种“动员政治”，它以群众运动为基本的形式，而有别于今天所说的运动式治理。政治动员和意识形态宣传虽然是动员政治的两个核心要素，但不是转型时期运动式治理的核心要素。在上述的北京和上海的两个运动式治理的案例中，政治动员的意味是较弱的，我们从中看不到意识形态宣传的成分。
改革后之所以出现这种市场和社会秩序失控的状态，不仅在于资源总量不足以满足超大规模人口的日益增长的需求，更在于资源分配的方式出现了问题。比如，大量黑车和群租房问题的出现，在相当程度上是对稀缺资源分配不公正所产生的结果。这就是社会转型时期政府所面临的问题的本质之所在。
四、动员模式的转型与运动式治理的有效性
1.社会动员的功能
社会动员问题一直被有关的现代化理论以及政治学和社会学的学者所关注，今天，公共政策和公共管理也日益关注社会动员在政府解决实际社会问题上的角色。
我们可以把动员看做一种政策工具，经由这种工具，政府能达到解决政策问题的目的。当然，社会动员能否成为一种有效的政策工具，既取决于社会的状况（比如市场是否成熟，社会资源是否丰富等），也取决于政府是否存在较高的社会动员能力。作为政府比较纯熟的一种经验手段，运动式治理包含着一定的社会动员功能。政府既希望借此来整合社会资源，也希望能提高治理能力。虽然从结果上看，运动式治理常常并不能有效地达到动员社会资源、改变人们行为的目的，但问题不在于运动式治理本身的局限性，而在于社会动员的社会基础并不具备，同时，政府本身的治理能力又存在着欠缺。也就是说，如果社会动员的社会基础和动员模式能发生变化，运动式治理还是一种可取的政策工具。
2.社会动员能力的不足与运动式治理
所有的公共政策都旨在从社会中汲取资源以达到解决公共问题的目的，因此，任何政策工具的选择都必然以提高政府能力为出发点。但同时，政府的资源汲取能力不是一成不变的，而是在政策工具的选择和使用中不断得到提高的。因此，政府的社会动员能力自然会成为我们分析政策工具选择的一个重要变量。
当前，政府习惯于采用运动式治理的手段，这在相当程度上根源于政府的社会动员能力的不足。一些研究指出，改革开放以来中国政府的动员能力出现了下降的趋势。①[一种观点认为，在改革开放以来的转型时期，政府的动员能力大大下降了，其中的真正原因是市场化的发展。参见邓万春《社会动员：能力与方向》，载《中国农业大学学报》2007年第1期]这个判断的可信性令人怀疑，因为它是以改革前国家对社会的全面控制为参照所得出的结论，而忽视了改革以来国家—社会关系出现的结构性变化。②[用已故美国政治学家邹谠的话来说，这种变化就是“全能主义国家”的解体。这种变化对中国现代国家的成长来说是积极的。参见邹谠《二十世纪中国——从宏观与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版]改革后国家与社会关系的结构——社会资源配置的制度和方式——出现了重大的变化。在改革开放之前的“总体性社会”（邹谠语）里，强大的社会动员能力（实际上是政治动员）来源于政治与社会在结构上的一体化——国家权力全面渗透社会生活，对社会形成强大的控制，在这种渗透和控制中，国家与社会走上一体[13].由此，国家对稀缺资源和社会活动空间形成了垄断性控制，这是国家对社会的动员取得成功的前提。但改革以后，中国进入了一个被孙立平等人所称的“后总体性社会”。③[参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版]国家对稀缺资源和活动空间的控制逐渐放松，且国家管制的逐渐放松是执政党、国家和政府的自觉行动。因此，衡量政府的动员能力不应该仅仅以国家对社会的控制程度为参量，而应该去解释在国家不再全面控制社会的情况下，政府的社会动员能力为什么会显得如此不足。
虽然原有的社会动员所赖以存在的历史条件随着市场经济的发展和社会自主性的不断增强而逐渐消失，但这并不意味着社会动员从此失去了对于中国现代化的意义。④[以色列现代化理论家艾森斯塔特认为，一个国家的“经济发展在很大程度上依赖于现代化过程的理智方面和政治方面，依赖于知识和政治领导动员资源的能力”。参见S.N.艾森斯塔特《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，中国人民大学出版社1988年版，27页]应该消失的是原先的社会动员体制，而不是社会动员本身。改革开放以后，政府的社会动员能力不足，其主要原因包括：第一，政府直接控制和支配资源的数量和类型发生了变化；第二，意识形态的功能发生了转变；第三，公民社会的成长、政府和社会的关系的建构需要一个很长的过程；第四，产权结构的变化、民主和法治建设对政府的权力及其行使形成了制度上的约束；第五，国家和社会的一些治理规则的合法性还需要不断提高。总之，社会发展需要提高政府的社会动员能力，但这种能力还不能满足于解决社会公共问题的需要，这种矛盾性是政府选择政策工具时面临的基本困境之所在。我们有理由说，采取运动式治理具有某种程度的合理性。
运动式治理的一个本意，是在市场化的过程中更好地发挥政府对市场和社会的调控作用，以形成常态的市场和社会秩序。但是，在社会结构发生了很大变迁的情况下，如何创造性地通过运动式治理来提高动员能力是政府所应考虑的问题。
3.动员模式的转型
面对复杂的社会公共问题，通过转变社会动员模式以提高运动式治理的有效性，是解决政策工具选择困境的一条可行途径。
社会动员模式变化的背后是国家与社会关系的变化。实际上，国家与社会之间是相互建构和塑造的。就中国运动式治理的传统做法而言，这种带有社会动员性质的政策工具的主要精神是国家塑造社会，而不是相反。一旦传统的“强国家—弱社会”的结构发生了向理想中的“强国家—强社会”结构的演变，就需要让运动式治理也相应地转变成由社会来塑造国家。这种可能性是存在的。
因此我们需要分析的是，社会动员的模式应该发生什么样的变化。有人从危机管理的角度提出，社会动员应该从传统的“对社会的动员”（即政治体系采用政治动员的方式来动员、组织、集中全社会的力量以控制和战胜危机）⑤「参见龙太江《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员问题》，载《政治与法律》2005年第2期」转变为“由社会进行的动员”（即由社会自主进行的，包括社会单位、社区、社会团体、志愿者个体所进行的动员）。孙立平等人认为，中国社会的动员正在表现出由“组织化动员”向“准组织化动员”的变迁。
前者是国家有能力进行大规模的组织化动员，后者则是国家进行组织化动员的能力大大弱化，而社会化的动员方式逐渐发挥重要作用。①「参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版」
促进社会动员模式转型的前提条件是吸纳社会多元化主体的参与，而不是承续以往的以政府为唯一主体的治理格局。改革开放以来，新的社会动员形式日益以实际利益为轴心，民众和基层组织的积极性在民主政治建设中被调动起来了，民众的参与已经纳入到解决社会公共问题的治理中来。这里所说的参与，主要是指人们对公共事务、公共管理的介入，对民主生活、政治生活的关涉，对事关个人发展和利益的选择。这是“强国家—强社会”结构所要求的，是社会自主性提高的表现。
从结构上来说，真正意义上的社会动员必须包括启动者、参与者、投入和产出四个基本要素。
启动者和参与者可以是政府，也可以是非政府组织和民众，甚至还可以是国际组织。而投入的过程虽然包含着资金、知识和技术，但更多的是各种参与者的教育与学习的过程。正是从这个意义上来说，如果没有民众意识和素质的提升以及参与能力的提高，国家和政府的治理（及其相应的制度）是没有效应的。②「阿列克斯。英格尔斯说，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予现代制度和管理方式以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，那么，再完美的现代制度和管理方式也会变成废纸一堆。参见阿列克斯。英格尔斯《人的现代化》，殷陆君译，四川人民出版社1985年版，3页」因此，如果说具有一定的社会动员功能的运动式治理是政策工具选择的必然的话，那么我们也需要把它纳入到“参与式动员”的体制框架中来。③「郑永廷把动员分为传媒动员、竞争动员和参与动员，认为参与动员的主动性、选择性和驱动性的特点决定了它在民主建设中的重要意义。参见郑永廷《论现代社会的社会动员》，载《中山大学学报》2000年第2期，21—27页」众多缺乏民众参与的运动式治理的失败就充分证明了这一点。
如果我们能顺利地实现社会动员模式的转型，同时也能相应地使运动式治理从政府主导型的强制性治理走向多元主体参与的合作治理的话，那么，运动式治理在一定程度上可以缓解政府在政策工具选择上的困境。我们认为，实现这两个方面的转型不仅是必要的，而且是可能的。
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