文献综述
浅谈中国养老保险制度问题研究与改革
摘要：老年保障是社会保障制度中最重要的组成部分，养老制度是大多数国家老年保障的基本形式，其功能就在于保障老年人退休后的基本生活需要。养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一。在全球人口老龄化的趋势下，在人口赡养比不断提高的状况下，养老保险的重要性日益凸显，而养老保险制度所受到的挑战也越来越严峻，因此，养老保险制度的改革和完善已经成为全世界学者争论的焦点，同时也是各国政府关注的重要问题。
在养老保险制度改革的全球化趋势下，我国作为一个发展中国家和人口大国，面临的老年保障问题更为严重。一方面，我国特殊的人口政策加快了人口老龄化的步伐；另一方面，我国经济体制的转轨，迫切需要建立新的养老保险制度来代替步履维艰的旧的养老保险制度。
一、养老保险制度的历史探索与理论
关于两种筹资模式的运行机制的研究，经济学界大都借助于萨缪尔逊引进的迭代模型来分析和论证。 Samuelson （ 1958 ）在一定的假定前提下，指出在一个纯储蓄即不存在生产和投资并通过现收现付的代际转移维持养老保险的社会里，养老储蓄的利率等于人口增长率；此后 Aaron （ 1996 ）在迭代模型中引进生产和投资，得出养老金的增长取决于两个因素：人口的增长率和劳动生产率的增长率。
袁志刚利用两期迭代模型支持了艾伦的结论，另外指出在完全积累制下，养老金的增长取决于金融市场的资本报酬率即市场利率，而索洛增长模型推导出的经济增长的黄金定律表明，当一个经济的资本增长率等于人口增长率加上劳动生产率的增长率时，经济处于最优增长的路径，与此相应的利率即为长期动态的最优利率，因而完全积累制下的养老金增长也取决于人口的增长率和劳动生产率的增长率。
孙树菡对各国养老保险制度的改革进行总结，其形式概括起来有两大类：小调整和大改革。小调整是指，在不对现行制度进行根本性变革的情况下，着力缓解该制度财务危机而采取的一系列的改进措施。其主要趋势是通过提高退休年龄和延长享受退休待遇应满足的服务年限来调整领取退休待遇的资格条件；通过提高缴费率和放宽缴费基数的限制来改变缴费结构；通过减低缴费基数和改变调整养老金的指数化方式来降低退休待遇的支付水平；以及通过改进基金的管理方式，增大基金管理者的管理权限，扩大基金的投资范围，来促进基金更有效地增值。大改革则是对现行公共养老保险制度进行根本性变革，包括基金筹措方式和待遇计发方式的变革。具体形式包括：筹资方式由现收先现付制转为完全积累制，或者相反，养老金的计发方式由待遇确定型转为缴费确定型，或者相反。在实际中，实行“大改革”国家的改革形式主要有两种：一是由现收先付式、待遇确定型制度转为现收先付式、缴费确定型制度;二是由现收先付式、待遇确定型制度转为完全积累式、缴费确定型制度。
二、中国养老保险制度的问题研究 穆怀中认为城镇职工养老保险事业的发展大致经历了三个阶段：传统体制阶段（1951-1980年）、社会统筹试点及实施阶段（1981-1990年）、社会统筹与个人账户相结合阶段（1991-2000年）。他指出经过50年的发展，我国已建立起相当规模的养老保险体系，但仍存在许多问题。按其成因分，大致可分成三类：第一类是环境因素，主要指人口老龄化的影响；第二类是由于历史因素造成的隐性债务；第三类是养老保险制度本身不健全。同时还存在缺乏配套的法律法规作保障，技术手段不先进等问题。
世界银行认为现收现付制具有代际转移支付的性质，随着老龄化的发展，社会保险费支付的负担会日益沉重，从而导致政府财政赤字膨胀，引发养老金支付危机。 Prescott 更是论证了在劳动力供给弹性很高的情况下，即使对现有工作人员加税，也解决不了养老金支付危机问题。同时，他们都认为个人储蓄账户与工资增长率和利率有更直接的关系，因此在这一制度下人口老龄化对社会保障制度所带来的冲击将缩小。
肖严华则通过二期迭代模型的敏感性分析指出人口增长率越低，越难以证明一个养老保险基金为零的完全现收现付制是合理的；人口增长率越低，要达到修正黄金规律所需要的最优养老保险基金就越大，在此情形下，政府通过管理最优养老保险基金，才可有效地应对人口老龄化对养老保险制度的冲击（肖严华， 2004 ）
程永宏（ 2005 ）反驳了人口老龄化的冲击下，现收现付制养老保险制度难以为继的观点，他构造了一个以人口老龄化程度和经济增长关系来反映在职者养老金负担率的模型，数理分析表明人口老龄化并不必然导致现收现付制养老保险发生支付危机，关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距。他运用预测的 2001 ～ 2060 年中国人口老龄化速度的数据，对理论模型进行实证检验，表明在未来几十年中国人口老龄化程度不断提高的现实下，只要人均产出增长率不低于 3% ，或总产出增长率不低于 4% ，现收现付制就不会发生支付危机。
Barr 论证了基金制同样不能解决人口变化带来的冲击，因为人口变化带来的根本问题是整个产出的下降，如果养老金领取者的消费需求超过工人的储蓄需求，商品市场上物价的上涨会降低养老金领取者的年金购买力，资本市场上的供给过剩则会引起资本价格的下降，导致以后的年金也相对减少（ Nicholas Barr ， 2000 ）。
对储蓄和经济增长的影响上，世界银行认为现收现付制度下，直接用于当期支付的缴费不能增加政府的储蓄，而个人社会保障税的征收也使私人部门的储蓄减少了。费尔德斯坦认为，公共养老金制度通过“挤出储蓄”和“挤进储蓄”两种方向相反的力量影响个人储蓄（ Martin Feldstein ， 1974 ）。他对美国的实证研究表明，美国公共养老金制度的资产替代效应远远大于引致退休效应，导致私人储蓄水平下降了 30 ～ 50% ，而引进个人积累制的养老计划，将提高私人储蓄，进而改进经济的效率，即使现收现付制度不会减少储蓄，由它向基金积累制转变也必然会引起个人储蓄的增加。费尔德斯坦于 1996 年的研究表明，如果把美国当前的现收现付型社会养老保障制度变为完全积累的缴费确定型制度，会在 50 年或更长的时间里给 GDP 带来年均 0.1% 增长。考特里可夫等人则认为，这种变化将使美国资本总量在 70 年后增加 37% ， GDP 增加 11% ，实际工资水平增长 317% （ Kotlikoff ， 1979 ）。
宋健敏（ 2002 ）用一般均衡的迭代模型来分析养老保险的两种模式，研究结果显示完全基金制养老保险将个人储蓄转变为社会共同的储蓄，社会储蓄量和总资本存量不发生改变，完全基金积累制对经济增长的影响是中性的；现收现付制下，个人的养老保险保费支付与养老金领取是分离的，个人扩大消费倾向会导致储蓄下降，进而使得社会总资本存量减少，由此引发经济增长率下降。
改良主义学派的巴罗则提出了生命周期模型，认为每一代人都通过他们的孩子与下一代人发生关系，现收现付制减少私人储蓄的结论就值得怀疑（ Barro ， 1974 ）。 Diamond 等经济学家认为任何强制性储蓄的增长被自愿性储蓄减少所抵消的程度才是关键。实践也证明，在实施基金积累制的智利，由于强制性养老储蓄代替了其他自愿形式的储蓄，国民收入中的储蓄率总体上并没有变化，只是储蓄形式发生了转移。另外， Diamond 还认为养老基金投资与资本市场回报率高于 GDP 的增长的前提是经济处于动态有效状态，但并不是所有国家都如此（ Diamond ， 1965 ）。 Barr 则认为积累制下的未来产出高于现收现付制这一论证过程至少需要三个环节（ Barr ， 2000 ）：积累制带来比现收现付制高的储蓄率→较高的储蓄转变成更多更好的投资→投资又带来产出的提高。但是，储蓄的增长并不一定带来新的投资，投资也不能自动带来增长。此外，储蓄与增长之间的关系在发展中国家的转型时期面临更复杂的状况。
袁志刚则指出从理论上来讲，两大体系对储蓄的影响差异并不明显。养老保险体系无论是采用现收现付制，还是采用完全积累制，只要一个经济的最优储蓄率能够得到保证，养老金增长的物质基础是完全一样的，即养老金获得增长的物质源泉只能是下一代就业人口的增长和他们劳动生产率的提高。只有当现收现付制下的总储蓄出现不足时，即该经济的利率大于黄金增长的最优利率，这时如果通过个人积累制的引进，可以提高国民储蓄，使利率增长恢复到与黄金增长相一致。因此，养老体系由现收现付制向个人积累制的过渡，经济的效率就可以得到改进，养老体系的转轨就是一种帕累托效率的改进。
在新的历史发展时期，中央针对“三农”问题发出三个文件，为我国三农问题的解决提供了纲领。在此背景下，我国理论工作者也加大了中国对“三农”问题的研究力度。杨翠迎指出中国城市社会养老保险制度相对较为全面，而农村的社会养老保险制度长期缺位，目前多数农村人口仍然依赖传统的家庭养老模式进行养老。
政府对社会养老保险制度应承担财政责任，学者达成一致。陆解芬（ 2004 ）认为一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的，政府不可推卸其财政责任。李迎生（ 2005 ）认为国家应兑现其对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖；汪柱旺（ 2006 ）从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的第一责任，并指出国家的投入主要包括养老保险的一部分运行成本和承担给付养老金的不足部分。
据尚长风（ 2001 ）的推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的 1% 左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能既承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重政策效果（卢海元 2003a ）。基于改变目前占中国人口 70% 的农民基本没有老年社会保障的现状，申策和 John Williamson 根据其他发展中国家的经验，提出了建立一个覆盖全国农村的最低社会养老金制度的构想。该构想不要求受益人付费，开始时养老金额要低，并考虑到地区之间收入水平的差别。这一构想的实施将加快农村脱贫的进程，提高农村老年人的生活水平，缩小城乡差距，有利于新农村建设，并促进社会的安定与和谐（申策、John Williamson ， 2006 ）
张晖（ 1997 ）等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，并认为如果经济确如所预测的以年平均 9% 的速度增长，全国性的、真正的农民年金保险制度要到 15 ～ 20 年以后才能顺利地建立起来
马利敏（ 1999 ）从世界经验着手，认为目前我国政府无论在经济实力还是在实际操作上都不可能为农村社会养老保险制度提供足够的财政支持以吸引绝大多数农民参加该计划。梁鸿（ 1999 ）在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势，因此现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。
三、中国养老保险制度未来发展趋势与改革 ？就中国养老保险制度的弊端和问题提出以下策略：
1.扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。
2.阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄。降低老年抚养比例，减轻养老金发放的沉重压力。提高退休年龄还可以在减少退休人口的同时相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1／3。
3.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。
4.解决个人账户的“空账”问题。(1)建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。(2)建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。(3)对“老人”而言，国家必须明确责任，建立各级政府负责的养老金财政补助制度，保证其养老金的发放。(4)对“中人”的个人账户“空账”问题，可采用名义账户或发行认证债券。同时，要积极发展补充养老保险和个人储蓄相结合的发展机制，逐步做实个人账户。
5.建立多层次社会保险基金监管体系。实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。对于基本养老保险的监管，应由政府成立专门的独立机构来进行监管。对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由政府直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。
6.建立农民工的养老保障体系。一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。
朱青（中国人大教授）就企业补充养老金计划 对我国养老金制度改革，提出了以下主要观点：
(1)目前我国财政对养老社会保险计划进行补贴的方式仅为弥补其出现的赤字，但考虑到我国企业的养老社会保险缴费率已经很高，而且还有提高的压力，所以今后财政应加大对养老保险计划的补贴力度。可以考虑按养老社会保险计划支出的一定比例进行定期补贴。增加补贴的力度意味着政府加大用一般预算收入为养老社会保险计划筹资。为了提高养老社会保险缴费的收缴率，我国目前正在探讨开征社会保险税的必要性和可行性。但由于我国养老社会保险计划具有个人账户的成分，而企业和个人向个人账户的缴费具有明显的返还性，所以将这种缴费称为“社会保险税”是不恰当的。
(2)出于以下几点考虑，我国当前并没有必要将养老社会保险计划的筹资模式转为基金式：1)我国目前的国民储蓄率很高，而且在可以预见的将来并没有大幅度下降的趋势，因而从理论上说我国公共养老金计划的筹资模式没有转轨的必要性；2)我国在人口老化的同时，少儿负担率也趋于下降，未来人口的总负担系数将保持平稳，这十分有利于我国从资源和财力上应付人口老化；3)从各方面的预测情况来看，今后在一个相当长的时期内我国仍有可能满足“艾隆条件”；4)未来人口老化高峰来临时可以通过公共养老金制度的调整来降低老年人的制度性依赖率；5)通过增加政府的一般预算补贴可以减轻养老社会保险缴费增长的压力。
(3)养老社会保险计划筹资模式的转轨必须解决“隐性养老金负债”问题。这种隐性负债无论政府通过什么方式偿还都会增加政府财政的负担。目前一些人士提出我国可以通过变现一部分国有资产的办法来解决转轨成本问题，但鉴于我国社会主义的经济性质和国有企业普遍的资产质量状况，这种做法很可能是“能卖的卖不掉，能卖掉的不能卖”。也有人提出可借鉴智利等国的做法通过发行“承认债券”来为转轨融资，但这种办法只不过是将政府的隐性负债变成了显性负债，仍然缓解不了政府的偿债压力。
(4)我国当前在企业补充养老保险发展方面基本上还属于空白，但在我国发展企业补充养老保险具有重要意义：1)它是落实党的十五大提出的国家只提供最基本的社会保障这一发展战略的必要的配套措施；2)它可以为我国国有企业的改造以及证券市场的完善创造有利条件。但发展企业补充养老保险目前亟须国家出台相关的税收优惠政策；另外，还需要明确企业补充养老保险的经办机构。现阶段，企业举办补充养老保险计划可以来取参加人寿保险公司团体养老保险的方式；大中型企业举办补充养老保险还可以来取“自身保险”的办法，但应实行“外部积累法”，积累的养老保险基金可以投资于证券投资基金。今后，随着我国《信托法》等相关法规的出台，企业还可以采取加入养老基金会的方式举办补充养老保险。
(5)资本市场的发展已经成为我国国有企业改革的一个关键性配套环节，国有企业长期依附在国有商业银行身上获取资金的状况必须得到扭转，提高直接融资的比重是今后国企改革的重要方向。但目前我国的资本市场仍主要以散户投资者为主，这种局面既不利于提高资本市场的效率，也不利于扩大资本市场的规模。解决这个问题的重要途径应当是发展保险公司、养老基金、共同基金(证券投资基金)等机构投资者。而从国外的经验看，发展机构投资者必须大力发展企业补充养老保险等私人养老金计划。
(6)公共养老保险基金投资股市会出现两个问题：一是股市风险过大，不适宜退休职工“保命钱”的投资；二是公共养老基金规模较大，如果由政府集中投资，容易对股票市场形成冲击。另外，从我国的情况看，养老社会保险制度中存在着个人账户成分，这部分养老金属于确定缴费型，如果政府将职工个人账户上的养老储备基金委托给证券投资基金管理公司等金融机构负责投资，而这些金融机构一般又不会承诺最低的投资收益率，这时如果政府不向退休职工提供最低个人账户养老金的担保，则投资风险全部要由职工个人来承担；如果政府提供最低养老金的担保，投资风险就要由政府承担。出于上述考虑，我国的养老社会保险基金还是应当以投资国债为主。目前我国国债是由中央政府发行，主要用于基础设施建设，用养老社会保险基金购买国债实质上是国家用养老保险基金为基础设施建设融资，这在当前国家预算内基础设施投资不足的情况下是十分必要的
三、中国养老保险制度发展趋势探讨
一般来讲，养老金的筹资模式有三种：一是现收现付制，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用，其实质是收入在代际之间重新分配；二是完全积累制，即把当代人收入中的一部分强制储存起来，放入个人账户，为将来的养老之需做储备，当代人供养当代人，其实质是个人生命周期内资产的时序转移；三是部分积累制，即将当代人养老费用的一部分由社会统筹即代际转移来支付，一部分由当代人工资的部分储蓄来支付，其实质是代际转移的“横向分配”和代内转移的“纵向分配”相结合的筹资模式
中国政府选择部分积累制一方面是为了应对老龄化将带来的冲击和压力，最主要的是由本国经济发展的现状而决定的。世界各国的实践也证明，在老龄化的冲击下现收现付制已经纷纷陷入养老金的清偿危机，而完全积累制对于中国这样一个农业大国、人口大国来说实施起来又不符合实际，惟有部分积累制一方面顾及了社会公平——代际转移支付，强化了社会再分配的功能，有利于提高全体国民的福利水平；另一方面又兼顾了社会经济发展的效率，有利于资本市场的发展与完善。
社会统筹与个人账户相结合的部分积累制有利于调整国家、企业、个人三个不同利益主体之间的关系，形成了三者责任共担的机制。责任主体是国家、企业和个人。由企业和个人分担保险费，政府承担社保机构的管理和运营费用，在基金不足的情况下由财政拨款加以补贴，分散了原来只有企业养老的国家包揽过多，企业负担过重，个人自保意识淡薄的现状。另外，强化了权利与义务统一的原则；不缴费者不受益，多缴费者多受益，增强了人们参与社会养老保险的积极性，促进了公平和效率的共同发展，以及多层次社保体系的形成。
三、中国现行养老体制存在的弊端
现行养老保险筹资模式在实行过程中出现了许多问题和矛盾，这对即将进入老龄人口增长高峰期，同时又正值工业化发展阶段的中国来说，必然要求尽快完善现行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，完成由旧制度向新制度转移的过程，将养老保险推向高效、快速、健康发展的轨迹。
要对现行体制进行完善与改进，必须首先明确当前中国现行养老保险体制所存在的弊病和问题：
1.基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出。当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴。由于经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，相当一部分地区的保费收不抵支，原有的积累也逐渐减少；另一方面基金保值增值的幅度又太小，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，缴纳养老保险费的人数却不断减少。养老保险费用开支增加与收入减少之间的矛盾，成为应对老龄化危机最主要问题之一。
2.历史欠债严重，“空账”运行规模大。我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，从现收现付制到统账结合制的转变是一次根本性的体制变革。但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。1997年《决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，由企业缴费形成的社会统筹部分解决。这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费现象严重，导致养老金收不抵支。另一方面由于我国老龄化程度不断加速，除去个人账户积累的“社会统筹”部分根本不足以用来支付离退休人员养老金，再加上统筹部分与个人账户部分资金的“混账管理”，于是就出现了“拆东墙补西墙”，“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象，导致个人账户空账运行。据劳动和社会保障部统计，当前个人账户空账累计规模已超过2000亿元。
3.退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短，退休年龄越高意味着领取养老金的时间越短，即用于支付养老金的基金需求就会越少。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。所以退休年龄这一变量也是关系到养老保险制度能否正常运行的关键因素。我国规定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，偏低的退休年龄是导致我国社会养老保险制度收支不平衡的主要原因，加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专家预测我国2000年老年抚养比为 10%，2010年为18.6%，2020年为26.3%，2030年为40.2%，2050年为58.7%，2060年为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，而且在老龄人口中女性占的比例也远远大于男性，在我国，女性要比男性早5年退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。
4.公共养老金替代率居高不下。养老金的替代率是国际通用的衡量劳动者退休前后保障水平差异的基本指标之一，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。养老金替代率水平的高低决定了公共养老金水平的高低，即基本养老金替代率越高，公共养老的支出水平就越高。我国当前已退休人员养老金的替代率为80%，有时甚至高达90%以上，这个水平远高于 40%—60%的国际水平。
5.基金管理效率低下。我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。在基金的使用、投资、运营等方面效率低下。同时，由于基金管理监管机制的缺位导致基金的挪用、贪污，腐败现象时有发生。
6.尽管养老保险覆盖范围狭窄，但是将所有人全部纳入养老保险范围之内，未免操之过急。中国经济发展水平及其现状仍然不具备将所有人都纳入老年“安全网”的条件。因为经济条件是社会保障运行实施的基础和前提，没有坚实的经济基础作为后盾，如何发展和完善社保体系就犹如纸上谈兵。所以对社会养老保险体系而言，在当前正处于转型的当口，由转制所带来的高昂的成本以及由此带来的一系列外部性问题，正困扰着养老保险体制的改革，此时若再将农村老人也纳入养老保险的体系，会使养老金入不敷出的情况进一步加重。中国是个农业大国，农村的老龄化程度比起城镇的老龄化程度要严重得多，相当一部分欠发达省区的老人比例将高于全国的平均水平。到21世纪中叶，农村65岁及其以上的人口将达到城镇的1.2倍，农村的老年抚养比要比城镇的高出 31.4%。因此农村养老保险当前仍应当以家庭养老为主，待各方面条件成熟以后，再考虑将其纳入养老保险的框架之内。但是，另一方面农民工作为当代社会一个特殊的群体，大都由青壮年组成的，将其划入养老保险的范围之内，会在很大程度上缓解养老金支付的危机问题，而我国当前尚没有关于农民工养老保险的任何规章制度的建立。
四、对策建议
基于以上所存在的问题与弊端，提出以下应对策略：
1.扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。
2.阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄。降低老年抚养比例，减轻养老金发放的沉重压力。提高退休年龄还可以在减少退休人口的同时相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1／3。
3.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。
4.解决个人账户的“空账”问题。(1)建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。(2)建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。(3)对“老人”而言，国家必须明确责任，建立各级政府负责的养老金财政补助制度，保证其养老金的发放。(4)对“中人”的个人账户“空账”问题，可采用名义账户或发行认证债券。同时，要积极发展补充养老保险和个人储蓄相结合的发展机制，逐步做实个人账户。
5.建立多层次社会保险基金监管体系。实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。对于基本养老保险的监管，应由政府成立专门的独立机构来进行监管。对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由政府直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。
6.建立农民工的养老保障体系。一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。
太原日报关于养老保险的历史和现http://epaper.tynews.com.cn/shtml/tyrb/20090226/197441.shtml
状的评论解决办法1.朱青（中国人大教授）《养老金制度的经济分析与运作分析》：企业补充养老金计划 关于我国养老金制度改革，本书提出了以下主要观点：
(1)目前我国财政对养老社会保险计划进行补贴的方式仅为弥补其出现的赤字，但考虑到我国企业的养老社会保险缴费率已经很高，而且还有提高的压力，所以今后财政应加大对养老保险计划的补贴力度。可以考虑按养老社会保险计划支出的一定比例进行定期补贴。增加补贴的力度意味着政府加大用一般预算收入为养老社会保险计划筹资。为了提高养老社会保险缴费的收缴率，我国目前正在探讨开征社会保险税的必要性和可行性。但由于我国养老社会保险计划具有个人账户的成分，而企业和个人向个人账户的缴费具有明显的返还性，所以将这种缴费称为“社会保险税”是不恰当的。
(2)出于以下几点考虑，我国当前并没有必要将养老社会保险计划的筹资模式转为基金式：1)我国目前的国民储蓄率很高，而且在可以预见的将来并没有大幅度下降的趋势，因而从理论上说我国公共养老金计划的筹资模式没有转轨的必要性；2)我国在人口老化的同时，少儿负担率也趋于下降，未来人口的总负担系数将保持平稳，这十分有利于我国从资源和财力上应付人口老化；3)从各方面的预测情况来看，今后在一个相当长的时期内我国仍有可能满足“艾隆条件”；4)未来人口老化高峰来临时可以通过公共养老金制度的调整来降低老年人的制度性依赖率；5)通过增加政府的一般预算补贴可以减轻养老社会保险缴费增长的压力。
(3)养老社会保险计划筹资模式的转轨必须解决“隐性养老金负债”问题。这种隐性负债无论政府通过什么方式偿还都会增加政府财政的负担。目前一些人士提出我国可以通过变现一部分国有资产的办法来解决转轨成本问题，但鉴于我国社会主义的经济性质和国有企业普遍的资产质量状况，这种做法很可能是“能卖的卖不掉，能卖掉的不能卖”。也有人提出可借鉴智利等国的做法通过发行“承认债券”来为转轨融资，但这种办法只不过是将政府的隐性负债变成了显性负债，仍然缓解不了政府的偿债压力。
(4)我国当前在企业补充养老保险发展方面基本上还属于空白，但在我国发展企业补充养老保险具有重要意义：1)它是落实党的十五大提出的国家只提供最基本的社会保障这一发展战略的必要的配套措施；2)它可以为我国国有企业的改造以及证券市场的完善创造有利条件。但发展企业补充养老保险目前亟须国家出台相关的税收优惠政策；另外，还需要明确企业补充养老保险的经办机构。现阶段，企业举办补充养老保险计划可以来取参加人寿保险公司团体养老保险的方式；大中型企业举办补充养老保险还可以来取“自身保险”的办法，但应实行“外部积累法”，积累的养老保险基金可以投资于证券投资基金。今后，随着我国《信托法》等相关法规的出台，企业还可以采取加入养老基金会的方式举办补充养老保险。
(5)资本市场的发展已经成为我国国有企业改革的一个关键性配套环节，国有企业长期依附在国有商业银行身上获取资金的状况必须得到扭转，提高直接融资的比重是今后国企改革的重要方向。但目前我国的资本市场仍主要以散户投资者为主，这种局面既不利于提高资本市场的效率，也不利于扩大资本市场的规模。解决这个问题的重要途径应当是发展保险公司、养老基金、共同基金(证券投资基金)等机构投资者。而从国外的经验看，发展机构投资者必须大力发展企业补充养老保险等私人养老金计划。
(6)公共养老保险基金投资股市会出现两个问题：一是股市风险过大，不适宜退休职工“保命钱”的投资；二是公共养老基金规模较大，如果由政府集中投资，容易对股票市场形成冲击。另外，从我国的情况看，养老社会保险制度中存在着个人账户成分，这部分养老金属于确定缴费型，如果政府将职工个人账户上的养老储备基金委托给证券投资基金管理公司等金融机构负责投资，而这些金融机构一般又不会承诺最低的投资收益率，这时如果政府不向退休职工提供最低个人账户养老金的担保，则投资风险全部要由职工个人来承担；如果政府提供最低养老金的担保，投资风险就要由政府承担。出于上述考虑，我国的养老社会保险基金还是应当以投资国债为主。目前我国国债是由中央政府发行，主要用于基础设施建设，用养老社会保险基金购买国债实质上是国家用养老保险基金为基础设施建设融资，这在当前国家预算内基础设施投资不足的情况下是十分必要的。
农村社会养老保险文献综述
作者： 添加：08/11/05 访问量：3797
不论社会养老保险今后是否能完全取代家庭养老，养老保险在养老保障中的作用是不容忽视的。
三、社会养老保险的可行性
政府对社会养老保险制度应承担财政责任，学者达成一致。陆解芬（ 2004 ）认为一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的，政府不可推卸其财政责任。李迎生（ 2005 ）认为国家应兑现其对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖；汪柱旺（ 2006 ）从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的第一责任，并指出国家的投入主要包括养老保险的一部分运行成本和承担给付养老金的不足部分。
但面对政府是否有足够的能力负担起农村社会养老保险现有水平甚至更高水平的责任的问题，则产生了不同的观点。
观点一：建立农村社会养老保险条件已具备。
据尚长风（ 2001 ）的推算，如果按照分批、分期、逐步推进的做法，只要以财政收入总额的 1% 左右就基本上能够解决农村养老保险对资金的需求。卢海元认为只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能既承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重政策效果（卢海元 2003a ）。基于改变目前占中国人口 70% 的农民基本没有老年社会保障的现状，申策和 John Williamson 根据其他发展中国家的经验，提出了建立一个覆盖全国农村的最低社会养老金制度的构想。该构想不要求受益人付费，开始时养老金额要低，并考虑到地区之间收入水平的差别。这一构想的实施将加快农村脱贫的进程，提高农村老年人的生活水平，缩小城乡差距，有利于新农村建设，并促进社会的安定与和谐（申策、John Williamson ， 2006 ）。
观点二：建立农村社会养老保险条件尚不具备。
马利敏（ 1999 ）从世界经验着手，认为目前我国政府无论在经济实力还是在实际操作上都不可能为农村社会养老保险制度提供足够的财政支持以吸引绝大多数农民参加该计划。
梁鸿（ 1999 ）在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势，因此现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。
杨翠迎（ 1997 ）、张晖（ 1997 ）等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，并认为如果经济确如所预测的以年平均 9% 的速度增长，全国性的、真正的农民年金保险制度要到 15 ～ 20 年以后才能顺利地建立起来。
不难发现，进入 21 世纪后，越来越多的学者支持我国已具备农村社会养老保险的条件。
四、社会养老保险模式的选择
第一个观点：分类分层。郑功成认为，一个较为合理的政策取向是对农村居民的社会养老问题进行分类处臵，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步（郑功成， 2002a ）。还有人认为中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一（陈志国， 2005 ）。
第二个观点：“三结合保障”。杨翠迎（ 2005 ）认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛（ 2002 ）认为，在中国目前的社会经济条下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。
第三个观点：创新制度。卢海元指出，“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障” + “土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障” + “产品换保障” + “土地换保障”（卢海元 2003b ）。闫艾茹（ 2003 ）和孙洁（ 2004 ）认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国际养老保险的发展方向。
五、社会养老保险的筹资模式比较
养老保险有两种基本的筹资模式，即现收现付制（ pay-as-you-go scheme ）和基金制（ funding scheme ）。现收现付制是通过征收收入税的方式为养老金进行融资，并以在职工人的缴费支付当前退休工人的养老金，因而具有较强的代内与代际间的收入再分配功能。基金制是职工在工作期间缴费，建立一个专门的延期支付的养老基金，从退休时开始支付，直至其生命周期终结，因而，在一定条件下具有较强的储蓄与经济增长功能（何樟勇、袁志刚，
2004a ）。
（一）、两种模式的运行机制。关于两种筹资模式的运行机制的研究，经济学界大都借助于萨缪尔逊引进的迭代模型来分析和论证。 Samuelson （ 1958 ）在一定的假定前提下，指出在一个纯储蓄即不存在生产和投资并通过现收现付的代际转移维持养老保险的社会里，养老储蓄的利率等于人口增长率；此后 Aaron （ 1996 ）在迭代模型中引进生产和投资，得出养老金的增长取决于两个因素：人口的增长率和劳动生产率的增长率；袁志刚利用两期迭代模型支持了艾伦的结论，另外指出在完全积累制下，养老金的增长取决于金融市场的资本报酬率即市场利率，而索洛增长模型推导出的经济增长的黄金定律表明，当一个经济的资本增长率等于人口增长率加上劳动生产率的增长率时，经济处于最优增长的路径，与此相应的利率即为长期动态的最优利率，因而完全积累制下的养老金增长也取决于人口的增长率和劳动生产率的增长率（袁志刚， 2001a ）。
（二）、两种筹资模式的比较。学术界对这两种筹资模式的优劣各执一词，本文将从应对人口变化冲击的能力，对储蓄和经济增长的影响，及对社会福利的影响三个方面进行综述：
1、应对人口变化冲击的能力。世界银行认为现收现付制具有代际转移支付的性质，随着老龄化的发展，社会保险费支付的负担会日益沉重，从而导致政府财政赤字膨胀，引发养老金支付危机。 Prescott 更是论证了在劳动力供给弹性很高的情况下，即使对现有工作人员加税，也解决不了养老金支付危机问题。同时，他们都认为个人储蓄账户与工资增长率和利率有更直接的关系，因此在这一制度下人口老龄化对社会保障制度所带来的冲击将缩小。肖严华则通过二期迭代模型的敏感性分析指出人口增长率越低，越难以证明一个养老保险基金为零的完全现收现付制是合理的；人口增长率越低，要达到修正黄金规律所需要的最优养老保险基金就越大，在此情形下，政府通过管理最优养老保险基金，才可有效地应对人口老龄化对养老保险制度的冲击（肖严华， 2004 ）。
程永宏（ 2005 ）反驳了人口老龄化的冲击下，现收现付制养老保险制度难以为继的观点，他构造了一个以人口老龄化程度和经济增长关系来反映在职者养老金负担率的模型，数理分析表明人口老龄化并不必然导致现收现付制养老保险发生支付危机，关键在于经济增长速度与人口老龄化速度之间的差距。他运用预测的 2001 ～ 2060 年中国人口老龄化速度的数据，对理论模型进行实证检验，表明在未来几十年中国人口老龄化程度不断提高的现实下，只要人均产出增长率不低于 3% ，或总产出增长率不低于 4% ，现收现付制就不会发生支付危机。
Barr 则论证了基金制同样不能解决人口变化带来的冲击，因为人口变化带来的根本问题是整个产出的下降，如果养老金领取者的消费需求超过工人的储蓄需求，商品市场上物价的上涨会降低养老金领取者的年金购买力，资本市场上的供给过剩则会引起资本价格的下降，导致以后的年金也相对减少（ Nicholas Barr ， 2000 ）。
可见，人口老龄化冲击下中国养老保险制度究竟史适合采用哪种模式，学界还没能给出一致的答案。
2、对储蓄和经济增长的影响。世界银行认为现收现付制度下，直接用于当期支付的缴费不能增加政府的储蓄，而个人社会保障税的征收也使私人部门的储蓄减少了。费尔德斯坦认为，公共养老金制度通过“挤出储蓄”和“挤进储蓄”两种方向相反的力量影响个人储蓄（ Martin Feldstein ， 1974 ）。他对美国的实证研究表明，美国公共养老金制度的资产替代效应远远大于引致退休效应，导致私人储蓄水平下降了 30 ～ 50% ，而引进个人积累制的养老计划，将提高私人储蓄，进而改进经济的效率，即使现收现付制度不会减少储蓄，由它向基金积累制转变也必然会引起个人储蓄的增加。费尔德斯坦于 1996 年的研究表明，如果把美国当前的现收现付型社会养老保障制度变为完全积累的缴费确定型制度，会在 50 年或更长的时间里给 GDP 带来年均 0.1% 增长。考特里可夫等人则认为，这种变化将使美国资本总量在 70 年后增加 37% ， GDP 增加 11% ，实际工资水平增长 317% （ Kotlikoff ， 1979 ）。宋健敏（ 2002 ）用一般均衡的迭代模型来分析养老保险的两种模式，研究结果显示完全基金制养老保险将个人储蓄转变为社会共同的储蓄，社会储蓄量和总资本存量不发生改变，完全基金积累制对经济增长的影响是中性的；现收现付制下，个人的养老保险保费支付与养老金领取是分离的，个人扩大消费倾向会导致储蓄下降，进而使得社会总资本存量减少，由此引发经济增长率下降。
而改良主义学派的巴罗则提出了生命周期模型，认为每一代人都通过他们的孩子与下一代人发生关系，现收现付制减少私人储蓄的结论就值得怀疑（ Barro ， 1974 ）。 Diamond 等经济学家认为任何强制性储蓄的增长被自愿性储蓄减少所抵消的程度才是关键。实践也证明，在实施基金积累制的智利，由于强制性养老储蓄代替了其他自愿形式的储蓄，国民收入中的储蓄率总体上并没有变化，只是储蓄形式发生了转移。另外， Diamond 还认为养老基金投资与资本市场回报率高于 GDP 的增长的前提是经济处于动态有效状态，但并不是所有国家都如此（ Diamond ， 1965 ）。 Barr 则认为积累制下的未来产出高于现收现付制这一论证过程至少需要三个环节（ Barr ， 2000 ）：积累制带来比现收现付制高的储蓄率→较高的储蓄转变成更多更好的投资→投资又带来产出的提高。但是，储蓄的增长并不一定带来新的投资，投资也不能自动带来增长。此外，储蓄与增长之间的关系在发展中国家的转型时期面临更复杂的状况。
袁志刚（袁志刚， 2001b ）则指出从理论上来讲，两大体系对储蓄的影响差异并不明显。养老保险体系无论是采用现收现付制，还是采用完全积累制，只要一个经济的最优储蓄率能够得到保证，养老金增长的物质基础是完全一样的，即养老金获得增长的物质源泉只能是下一代就业人口的增长和他们劳动生产率的提高。只有当现收现付制下的总储蓄出现不足时，即该经济的利率大于黄金增长的最优利率，这时如果通过个人积累制的引进，可以提高国民储蓄，使利率增长恢复到与黄金增长相一致。因此，养老体系由现收现付制向个人积累制的过渡，经济的效率就可以得到改进，养老体系的转轨就是一种帕累托效率的改进。
一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析
（一）社会养老保险制度层次缺失
我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。
（二）基本养老金制度覆盖率低
2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%.数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%.显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。
（三）养老保险基金“所有者缺位”
当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。
（四）农村养老保险制度亟待健全
由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。
二、中国养老保险制度发展趋势探讨
（一）全面推进多层次养老制度体系建设
建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。
第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。
第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。
第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。
第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。
（二）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围
扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。因为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工资的18%～20%缴费，其中的10%～11%记入个人账户，8%～9%记作社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例，只是个人缴8%～9%，其余由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于操作很麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定中有一些不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳的，但是进入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果他们中途出现意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸引他们入保，这种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的养老金计划的背景原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。
（三）重新界定政府在养老保险体制中的职能
造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。
（四）建立城乡有别的养老保障模式
我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性基本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老等多层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要是城镇从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安排的养老保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也是提高退休生活质量的重要保障。非缴费普惠性养老保障目标是贫困老人，利于消除贫困。非缴费型养老保障在经济欠发达的农村地区是主体。同时，家庭养老和土地养老均是有效的养老模式，在有条件的地方亦可发展社区养老。
中国当前实行的养老保险体制基本上是符合现实国情的。由于改革方案很难尽善尽美，当前的养老保险体制还存在着许多理论上和实践中亟待解决的问题。在改革进程中及时发现和解决存在的问题，中国养老保险制度的改革才可能获得成功。
